台湾的“外交”(一):2007年到2021年的总体情况
栏目:热点专题 发布时间:2023-03-06点击数:

-FA ZHI XUAN CHUAN JIAO YU-

台湾的外交(一)

2007年到2021年的总体情况

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台湾的“外交”(一):2007年到2021年的总体情况(图3)



· 引子 ·


台湾是中国的一部分,本来不具备“外交”的职能。但是由于复杂的历史经纬,台湾当局一直在积极地介入国际关系,参加国际活动,在进行各种“外交”活动。

在中国的台湾研究领域,台湾当局的“外交”算是一个热门话题,已经有了不少研究成果。但是研究院发现,现有的成果着重讨论历史问题,如讨论1964年台湾当局对中法建交的处理[ 刘奕伶.切换视角论“外交核爆”——台湾当局对1964年中法建交的交涉与处理[J].淮阴师范学院学报(哲学社会科学版),2021,43(04):389-395.],或者着重讨论某一些具体问题,如新冠疫情期间的“防疫外交”[ 王英.新冠疫情下台湾当局的“防疫外交”及其影响[J].唯实,2021(07):92-96.]。这样研究当然是必要的,但是缺乏对台湾当局“外交”的整体把握。

为了弥补现有研究的不足,研究院决定以台湾当局“外交部”发布的年度决算报告出发,呈现2007年[ 这是台湾当局“外交部”公布决算报告的第一年。]到2021年台湾当局“外交”的整体情况。

PART 1

经费支出呈现下降趋势


台湾当局的年度决算数据列出“外交支出”,这分为几个部分,其中最主要是“外交部”的支出,占每年“外交支出”超过90%。其次是“领事事务局”的支出、“外交及国际事务学院”支出,在以前还有“新闻局”“外交领事人员讲习所”等部门的支出,这些合起来只占一小部分,不到10%。从2008年到2021年每年台湾当局“外交支出”和“外交部”支出如下表:


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表1:台湾当局“外交支出”和“外交部”岁出决算实现数,单位:新台币,来源:台湾当局“行政院主计处中央政府总决算”


如表1,这是从2007年到2021年台湾当局“外交支出”和“外交部”每年“岁出”的实现数,即每年实际花出去多少钱。首先可以看到一个显著趋势,即这2笔支出均呈现明显的下降趋势,而且走势几乎同步,都分为3个阶段。以“外交支出”为例,其一,从2007年到2011年,台湾当局的“外交支出”从约264亿新台币,快速下降到约200亿新台币;其二,从2012年到2019年,这笔支出在190亿和220亿新台币之间来回震荡,甚至有局部的回升,但是无法回到原来的水平;其三,2020年到2021年,这笔开支断崖式下降到约170亿新台币。不考虑通胀和汇率变动,绝对值减少约35%,幅度十分显著。

“外交部”岁出也同步从2007年的超过210亿新台币,跌到2021年的160多亿新台币。即使不考虑通货膨胀和汇率变动,绝对值减少了大约24%,幅度也十分显著。如果考虑汇率[ 2007年的汇率取1美元=32.5新台币,2017年的取27.9。]和通胀[ 2007年的1美元相当于2021年的1.27美元。],以2007年的美元币值计算,相当于从6.55亿美元减少到了4.56亿美元,降幅约30%。

从2007年到2021年,台湾的经济不断发展,GDP不断增长,台湾当局的支出也在增长,而“外交”支出却在“逆势下跌”。根据台湾当局“行政院主计处”的数据,2007年台湾当局总“岁出”实现数约合463.6亿美元,2021年相当于574亿美元(2007年美元价值),增长24%。如此,台湾当局的“外交支出”占比越来越小,可见台湾当局“外交部”的问题不是钱不够花,而更可能是花不出去。

如果仅看媒体,会发现台湾当局近几年的“外交”工作红红火火,不断有外国高层政客到访。可是从经费上来看,台湾当局的“外交”工作却越来越“冷清”。毕竟经费支出减少了,活动也会减少。也许这才更符合实际情况,毕竟台湾当局的“邦交国”从2007年的23个减少到了2021年的16个,“外交部”的工作自然更少了。台湾的“友邦”对台湾当局的支持,跟台湾当局的互动也没有媒体宣传的那么多。


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PART 2

“外交支出”的构成


2007年,台湾当局“外交支出”决算实现数约264亿新台币,其中“新闻局”用来进行“国际新闻业务”的有约2.4亿新台币,“领事事务局”支出4.68亿新台币。最多的部分是“外交部”支出约257亿新台币,占比约97%,这笔支出细分如下图表:


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图1:台湾当局“外交部”2007年决算决定数明细,来源:“行政院主计处中央政府总决算”


如图1, 在2007年,台湾当局“外交部”开支中最大的部分是“国际合作”,有约85.6亿新台币,占比达33%。所谓“国际合作”,主要是台湾当局对“邦交国”的援助,是台湾当局维持“邦交国”的手段,研究院会在下一篇专门分析。其次是一般行政,有约73亿新台币,占29%。

排名第三是“机密计划”,有多达45.7亿新台币,金额相当可观。台湾当局“外交部”近1/5的支出涉密,这一点很奇怪。台湾当局的审计部门曾经表示,“因应外交工作之特殊性,部分经费预算有其保密之必要”,显得非常神秘。

不过正好在这份决算的年份2007年,台湾陈水扁当局正在因为“公务机要费案”而焦头烂额。据台湾媒体报道,所谓“外交支出机密计划”的一个作用就是游说欧美政客。研究院曾梳理台湾当局在美国的游说,看来这就是游说经费的一大来源。

除了游说直接的开销,这还涉及腐败。台湾检方指控陈水扁等民进党政客打着“机密”的名义,实则把经费挪作私用,涉嫌贪污和洗钱。陈水扁发布声明辩护称“有些敏感、极机密的外交工作,不能讲就是不能讲”。台湾的法院不买账,一审判决陈水扁贪污、洗钱、伪造文书罪名成立,判处终身监禁。不过在2022年7月15日二审判决因为法律变动,3个罪名免诉。

然后“驻外机构业务”,有约31.9亿新台币,这是台湾派驻各地的代表处的经费来源。再之后是“外交经费”等,费用就很少了。

到了2021年,“外交支出”决算实现数约171亿新台币,“领事事务局”7.85亿新台币,“外交及国际事务学院”6851万新台币。开支最大的依然是“外交部”支出,约162亿新台币,占比94.7%,明细如下图表:


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图2:台湾当局“外交部”2021年决算决定数明细,来源:“行政院主计处中央政府总决算”


如图2,相比于2007年的明细,2021年的变化很大。“一般行政”开支约73亿新台币,金额变化不大,但是成了占比最大的部分,有45%。这说明除了这笔开支,其他的开支都以更快的速度萎缩。这进一步说明台湾外事机构的日常维持费用在这十多年来的变化不大,但是做的事情却越来越少了。曾经的“国际合作”与“国际关怀与救助”2项合并为“国际合作与关怀”,金额减少到约44.8亿新台币,近乎腰斩。“驻外机构业务”费用减少到25.5亿新台币,可见台湾在各国的活动在减弱。“机密”支出变化很大,金额减少到8.22亿新台币,占比也减少到5%。看来,至少说明由外交部门主导的“游说”工作在减少。


PART 3

台湾当局具体的“外交”工作


台湾当局“外交部”发布的决算报告还列出了具体的事物,让研究院能够对“国际合作与关怀”“驻外机构业务”等事项有具体的认识。研究院通过2008年、2014年、2021年这3个时间点来说明台湾当局的外事工作在这十多年里的变迁。

2008年:

在2008年,台湾当局“外交部”的“施政计划”有7大组成部分,分别是:筹办元首外交、推动双边关系、参与国际组织、全民外交、人权与人道外交、经贸外交、国际合作。台湾的外事工作有4个主要对象:“邦交国”“友邦”、非政府组织、国际组织。

“筹办元首外交”的对象是“邦交国”和“友邦”。在2008年,台湾尚且有23个“邦交国”。2008年1月,时任领导人陈水扁率团访问危地马拉,参加新总统科隆(Álvaro Colom Caballeros)的就职典礼,并寻求强化台湾和加勒比海国家的关系。8月,时任领导人马英九率团访问巴拉圭和多米尼加,参加2国领导人的就职典礼。可见至少在2008年,这些中美国家比较重视与台湾的关系,给予台湾较高的礼遇。有意思的是,决算报告把马英九过境美国旧金山,受到美国“礼遇接待”也算作“元首外交”的案例。可见台湾当局最重视的还是与美国的关系,即使美国只是允许过境,没有过多的举动,符合“战略模糊”政策。

“推动双边关系”的对象主要是“邦交国”。台湾当局的目的是依靠与“邦交国”的关系,来“维持我国在国际的主权地位”,故非常重视。同时,台湾当局与其他国家维持经贸和文化联系。

“参与国际组织”的对象是3个国际组织,世卫组织、联合国、亚太经合组织。台湾当局参与亚太经合组织是最顺利的,直到2022年的峰会都有派代表参加。2008年,时任领导人马英九派前任副领导人连战出任代表,“为历来层级最高”。

在加入世卫组织方面,台湾当局采取以会员身份加入(“会员案”)和以观察员身份加入(“观察员案”)并举的策略。根据世卫组织的《组织法》,成为会员必须是主权国家,是联合国的会员国。世卫大会由会员国组织。但是对于“观察员”没有这种规定。故台湾不能成为会员,但是可以成为观察员。从2008年到2016年,在大陆的同意和推动下,台湾成为世卫组织观察员。在蔡英文上台后两岸关系恶化,台湾又被排除在外。

在参与联合国方面,台湾当局的诉求是“要求审查中华民国(台湾)2300万人民有意义参与联合国专门机构活动的基本权利”,先参与联合国专门机构活动,长期目标是“参与联合国”。事实上,台湾一直在参与联合国专门机构的事务(只是不能成为会员)。关键在于所谓的“参与联合国”,这在台湾就是加入联合国的意思。

研究院在梳理台湾当局在美国的游说时发现让台湾加入世卫组织和联合国是游说工作的重要目标。在2008年,美国已经通过了一些法案,支持台湾以观察员身份加入世卫组织。台湾当局和与民进党关系深厚的民间团体台湾人公共事务会(FAPA)一直在游说美国支持台湾参加联合国,这里又有“入联”和“返联”的争执,不过效果都不太好。无论如何,台湾的“外交部”的确承担了部分游说的工作,这就是“机密”开支所涵盖的部分。

“全民外交”的对象是非政府组织。台湾当局支持本土非政府组织、“民间国际交流人才”参与外交工作,还派出现役军人,即“役男”参加驻外技术团和医疗团。

“人权与人道外交”的对象是西方非政府组织和“人权团体、个人”,主要由“台湾民主基金会”实施。同时也包含宣传台湾形象工作,和国际人道救助工作。

“经贸外交”的对象是“邦交国”和“友邦”,是由企业出面,组织“工商投资团”或专家学者出访考察,办理国际招商活动,鼓励企业赴“邦交国”和“友邦”投资。

“国际合作”,指派出33个驻外技术团和医疗团共221人,前往28个“邦交国”或者“友邦”,协助当地社会、经济发展。从经费开支来看,国际合作占比是最大的,这一方面的工作貌似不是“技术团”和“医疗团”的221人的开支可以解释的。事实上,台湾当局维持“邦交国”的开支主要以“国际合作”的名义划拨,研究院会以专题分析。

2014年:

台湾当局2014年的外事工作施政计划有6个方面,分别是“巩固与邦交国的关系”“深化与非邦交国的实质联系”“务实参与国际组织”“NGO与国际接轨,扩大国际人道援助”“善用软实力,加强国际传播”“善用软实力,强化文化与学术外交”。

相比2008年,台湾当局依旧非常重视与“邦交国”的关系,重视与“友邦”的关系,重视参与国际组织,不过少了“全民外交”。这部分工作被分解为NGO工作和文化传播、宣传工作。

2014年,台湾当局组织多次领导人和高层出境访问,以及接待“邦交国”和“友邦”高层来台。1月,时任领导人马英九访问圣多美和普林西比、布基纳法索和洪都拉斯,7月访问巴拿马和萨尔瓦多;副领导人吴淑珍4月访问教皇国,出席前任教皇的封圣仪式;“行政院长”江宜桦6月访问萨尔瓦多;“立法院长”王金平8月访问尼加拉瓜。同时布基纳法索、圣多美、斯瓦济兰、瑙鲁、海地、基里巴斯等国派出总统、总理和国会议长等高层访问台湾,给予台湾极大的礼遇。

在这一年,台湾重点深化与美国、日本、加拿大、欧盟等重要“友邦”的关系。台湾申请加入美国主导的“环太平洋合作伙伴关系协定”(TPP),派出马英九夫人周美青访问日本。同时,台湾也在深化同菲律宾、印度、新西兰等主要亚太国家的关系,签署多项协议。

2021年:

台湾当局2021年的外事工作施政计划也是6个方面,其中前4点,从巩固“邦交国”到推动NGO发挥作用几乎相同。后面2点略有不同,其一是“善用软实力推动公众外交及加强国际传播”,其二是推动台湾人出境旅游。

截至2021年末,台湾当局还剩下14个“邦交国”。在2014年与台湾当局开展高层访问的巴拿马、萨尔瓦多、尼加拉瓜、洪都拉斯、基里巴斯、多米尼加、海地等国此时已经与台湾当局断交,一个重要原因是对台湾的援助方案不满意。这些前“邦交国”曾经也和台湾当局进行“元首外交”,给予台湾很高的礼遇,但是最终选择了断交。可见这些礼遇都是靠不住的。

由于“邦交国”减少,台湾当局“外交部”的“国际合作”开支和“驻外机构业务”开支自然也大规模减少了。这些前“邦交国”的断交集中在蔡英文的第一任期,这可以部分解释台湾当局的“外交开支”在2020年的断崖式下跌。

从施政计划来看,台湾当局依然决定维持与剩余的“邦交国”的关系。2021年疫情尚未结束,台湾大部分的高层交往只能在线上举行,但是依然有实际的访问活动。1月“外交部长”吴钊燮访问帕劳,该国总统惠恕仁(Surangel S. Whipps Jr.)在3月底和4月初回访,这是疫情期间首位访问台湾的国家元首。台湾还接待了洪都拉斯总统埃尔南德兹(Juan Orlando Hernández Alvarado)一行人的访问。

台湾当局依旧重视“双边合作”,推动涵盖基础设施、医疗卫生、儿童照护、教育文化、永续发展、职业培训、社区发展、农渔业、咨询通讯业和预防犯罪等多个方面的合作计划。同时台湾当局推动“疫情外交”,向“邦交国”和“友邦”捐助物资、派遣专家团、捐赠疫苗等。这就是为什么在2021年,虽然相比往年“国际合作”经费已经大幅度减少,但是依然占据很大的比例。对于台湾当局来说,“国际合作及关怀”是巩固“与邦交国”关系的手段,是在国际上收买人心的手段。

台湾当局依旧重视与美国、欧盟、日本的关系。正是在2021年,台湾与立陶宛关系升级,“驻立陶宛台湾代表处”挂牌运作,打破了以往挂牌显示“台北”的管理,引发了中国同立陶宛的关系紧张。同时台湾当局谋划在美国也如此操作,不过至今未能如愿。

在2021年,台湾当局针对国际组织的工作,第一个重点对象依然是世卫组织。此时台湾再次不再具有观察员身份,十多年的努力化为泡影,回到原点。其他的重点对象还有世界贸易组织、国际民航组织、联合国的“体系”、亚太经合组织、联合国气候变化公约、国际刑警组织等。

台湾当局提出了“公众外交”的口号,似乎有捡起“全民外交”的趋势。这方面的具体内容是组织台湾当局高层接受外媒采访;台湾当局各部门积极利用新媒体和网络媒体平台;与菲律宾等“新南向国家”电视台录制宣传节目;设置奖学金吸引“邦交国”留学生;协助西方知名NGO在台湾设立办事处,包括美国民主基金会的下属组织国际民主协会和国际共和研究所;办理“女力外交专案”,宣传性别平等主题;强化民众对台湾当局“外交”工作的支持。

总而言之,就是做好对内和对外的宣传工作,炒作西方政治正确议题,获得舆论的支持,同时塑造外界对台湾的正面认知。里面不少工作属于行政事务,这可以解释为什么台湾当局“外交部”的“一般行政”支出多年来没有大幅度减少,可谓独树一帜。可见台湾当局“宣传战”“舆论战”“认知战”的部分经费来源于此。


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-总结-




“外交”是台湾当局的重要工作,关系到台湾的“国际承认”。不过十多年来,台湾当局的“外交支出”在不断萎缩,“邦交国”数量也在减少,可见台湾的“外交”工作越来越冷清,与媒体上呈现的热闹局面形成鲜明对比。

具体而言,台湾当局针对“邦交国”,有“筹办元首外交”“推动双边关系”、加强“双边合作”等措施。台湾当局的“国际合作”开支一直以来是“外交开支”的排名靠前的组成部分,这笔开支的重要作用正是维持“邦交国”。

除此之外,台湾当局还在加强与“友邦”的合作关系,与各国的经贸、文化往来,与各国NGO的关系,试图参与各种国际组织,并提出“全民外交”和“公众外交”的口号,试图多管齐下,提升台湾的国际地位。

研究院需要再次强调,台湾是中国的一部分,本来不需要从事“外交工作”。一旦两岸统一,现在每年这170多亿新台币的“外交支出”也可以全部节省下去,台湾作为中国的一部分会得到更高的、更加坚实可靠的国际地位,而不仅仅是“礼遇”而已。