2022年12月23日，美国2023财年军费法案（公法117-263）终于生效。美国近数十年来几乎每年的军费法案都有涉台条款，研究院已经有过整理和分析。以往军费法案中的涉台条款较少，2022财年的有直接和间接涉台条款有7条，但是2023财年中的涉台条款篇幅之长，有多达45条，而且涉及面之广、程度之深、涉及问题之敏感、文本表达之激进，都显著超过了以往的涉台条款。研究院认为，这是美国逐渐改变“战略模糊”政策的又一个步骤。 这份法案中的涉台法案条款大概有3个部分，第一是常规的政策说明和国会立场，在这一点上2023财年的军费法案与其余年份的区别不大；第二是《强化台湾韧性法案》；第三是其他的条款。 2022年4月，美国参议院外交委员会主席梅能德兹（Bob Menendez）和共和党参议员格拉厄姆（Lindsey Graham）等人访问台湾，回美国后开始酝酿所谓《台湾政策法案》（117届国会S.4428），里面有把台湾纳入“重要非北约盟友”等敏感内容。这份法案最终没有单独通过，却在删改部分激进条款后被夹带在2023年军费法案中通过，这就是《强化台湾韧性法案》。这是这次军费法案中涉台条款的主要部分，是涉台条款篇幅超长的主要原因。 01 政策说明和国会立场
1263条是美国国会的政策声明，美国对台政策的制定需要依据《与台湾关系法》（公法：96-8），美国的政策是保持干涉台湾局势的能力，阻止中国大陆武力进攻、占领台湾造成既成事实（fait accompli）。 1264条，美国国会认为美国应当与台湾加强防务合作，美台两军组织联合军演，美国应当邀请台湾参加2024年的“环太平洋”军演。 1265条规定美国应当加强与印太盟友和伙伴的合作，在遵守《与台湾关系法》、中美三个联合公报、里根的“六点保证”的基础上加强与台湾的合作，以增强台湾的军事能力，维护台海稳定。 02 《强化台湾韧性法案》 《强化台湾韧性法案》是2023财年军费法案中涉台条款的主要部分，有多达40条，分成7个部分，本身就是一部完整的法案。 第1部分是5502条到5512条 主旨是加强美台“防务伙伴关系” 首先必须说明的是5511和5512条，这是美国国会的态度和看法，以及国会对台湾防卫的看法。虽然这两条的文本放在后面，却起到了提纲挈领的作用。美国认为自2016年蔡英文上台后，中国就开始“从外交上、经济上和军事上削弱台湾的综合行动”。美国的政策是维持西太平洋地区的和平与稳定，与盟友一道吓阻军事行动等“强迫性措施”。 美国反对中国大陆的任何“强迫性措施”，将继续支持台湾强化防务力量。美国继续对台军售，与台军协同演练，美台防务部门官员交换，帮助台湾增加不对称作战能力，扩大与台湾在人道主义救援方面的合作。 其余的条款阐述美国会具体“怎么办”。5502条，美国协助加速台湾防务能力现代化，准备“击败”大陆的“侵略”，让台湾有能力“延缓、削弱、吓阻”大陆的军事力量“在灰色地带开展行动、封锁台湾、或者在台湾控制的岛屿建立滩头阵地”进而“夺取台湾的人口中心或者其他关键地区”，阻止大陆军队“斩首”或者“控制”台湾领导层。 从2023财年到2032财年每年划拨1亿美元维持区域紧急物资库存（regional contingency stockpile）。督促台湾当局提高军费开支，支持不对称作战策略。台湾需要落实计划，准备“吓阻甚至击败”大陆的“军事侵略”。台湾军事力量需要具备的能力包括远距离精确火力、合成防空和反导系统、反舰巡航导弹、陆攻巡航导弹、滩头防御、反装甲、水下战力、生存能力较高的海上无人舰艇集群、有人和无人空中系统、布雷和扫雷能力、情报、扫描和侦查能力、指挥控制系统、网络防御能力等。 从2023财年到2027财年，美国国务院每年可以以不低于同等期限国债利率给台湾贷款20亿美元，用来采购美国的武器装备，还款期限12年。在此期间每年向台湾提供军事援助不超过20亿美元。 5503条，美国需要建立针对台湾的区域紧急物资库存，包括弹药和其他国防物资。美国的军事物资可以存放在台湾。提高给台湾供应武器的待遇，给予台湾等同于“主要非北约盟友”的地位。 5504条，美台建立全面的训练项目，提升美台军力的“互操作性”，加深两军的伙伴关系，增加台湾的防务能力，训练未来的台湾领袖。美台可以组织全面军事演习，美军可以派驻人员去台湾协助强化战斗力，训练台军使用美式装备。吸纳台湾进入国际军事教育和训练项目。 5505条，美国国防部可以每年给台湾提供价值不超过10亿美元的教育、训练等服务。任何一个美国政府部门每年可以给台湾提供价值不超过2500万美元的“必要和立刻的援助” 5506条，“多年计划达成台湾军事力量的防卫要求”。在法案生效的180天内，美国国防部长、国家情报总监需要与台湾官员一道建立联合顾问机制，制定持续多年的提升台湾军事能力的计划，目的是让台湾军队有能力吓阻、拒止，乃至于“击败”大陆的军事进攻。首先，联合顾问机制需要认识到台湾军力目前的不足，以及如何可以提升。台湾、美国与印太盟国需要加强合作，提升互操作性，共享态势感知，安排联合训练和军演。联合顾问机制还需要对国会提出具体的建议，明确美国可以有合作为，包括美国需要给予台湾什么装备，如果台海发生危机，美国政府和军方需要得到哪些授权，向台湾提供“军事援助”（military assistance）。 5507条和5508条，美国需要加快对台军售，而且加快军售的交付。在5年内，国务院需要向国会有关委员会递交报告，关于已经售卖给台湾和印太盟国但是尚未交付的装备。国防部需要调查交付延误的问题，以及如何解决，必要时可以动用美军库存中的装备。以后的交付工作必须改进，对台军售的交付要从快优先处理，必要时动用库存。 5509条，评估台湾民防需求，分析台湾的公共和民用设施在战争中的作用，研究如何在台湾民众的支持下提升防卫能力。研究如何增进台湾军方与其他政府部门、台湾民众的沟通和信任。 5510条，直到2027财年，国防部每年向国会递交有关台湾防务的报告，全面分析台海局势和美台两军的合作状态。报告的内容包括中国大陆对台湾的军事威胁，台湾和美国的应对措施，美台两军如何加强互操作性，清点美国在印太地区的预制战争储备（pre-positioned war reserve material）。 第2部分是5513条到5515条 要对抗中国的影响力行动 5513条，美国国务卿和国家情报总监向国会递交报告，内容是如何应对中国对台湾影响力行动。这包括统战部门的涉台活动，大陆对台湾的信息战、网络攻击和宣传行动。报告还需要提出应对的策略，如何提高台湾民众、官员、机构的意识，帮助他们识别大陆的宣传，并加以应对。 5514条，美国总统应当建立跨部门“应对经济胁迫小组”（Countering Economic Coercion Task Force），以应对大陆对台湾的经济胁迫。小组应当协调美国政府各部门，与企业沟通，和盟友、伙伴一道识别大陆的经济胁迫行为，并制定长期的应对措施。小组组长应当由国家安全会议成员担任，副组长来自国家经济会议成员，组员来自各有关部门。 第3部分是5516条到5519条 帮助台湾加入国际组织 美国政府应当帮助台湾“有意义地”参与国际组织。但是目前还存在着“重要的体制、政策和法律上的障碍”。美国国务院和政府各部门应当研究对策，特别是如何应对“中国让外国政府、国际组织、商务实体和社会团体遵守‘一个中国原则’的越来越大的压力”。美国政府应该动用在国际组织中的影响力来帮助台湾，优先目标是让台湾参加国际民航组织的大会、会议、技术讨论组织和其他活动。 第4部分是5520条到5525条 这是一些涉台的杂项条款，比较重要的首先是5520条，让国务卿报告《台湾旅行法》（公法：115-135）落实情况，并整理法律生效之日起美台高官互访情况。 5521条，修订《台北法案》（公法116-135），加入条款“支持台湾与各国和政府建立外交关系（diplomatic relations）”，以及调查那些与台湾切断外交关系的国家为何要这么做，阻止台湾的外交关系继续恶化。 5522条，美国国务院、国防部和国家情报总监向国会递交报告，调查中国对台湾的核威胁。 5523条，美国国务院、国防部和国家情报总监向国会递交报告，内容是俄乌战争对台海局势的影响，对中国大陆外交、军事、经济和宣传目标的涉台方面的影响。 5524条，扩展美台发展合作。5525条，扩展与台湾的经济联系。 第5部分是5526条到5535条 是《强化台湾韧性法案》之下的次级法案《台湾学人法案》。主要内容是美台应当建立交换制度，美国政府官员到台湾学习汉语，并在公共机构挂职，增进对台湾和印太地区的了解，维护美国的经济、安全和人权利益。国务院每年需要向国会递交报告讨论法案落实的效果。台湾学人计划每年需要接受审计，报告公开。参加交换项目的美国人员在交换期间仍然被视为美国政府官员，原有的职级和待遇保留，项目结束后回到原单位继续任职。美国在台机构在2023财年和2024财年得到540万美元转向拨款来落实项目。 美国国务院还需要加强美台的教育交流，促进青年人，即“未来领袖”的联系。开办项目鼓励美国的中学生和大学生去台湾交流学习。 5536条到5538条时第6部分，美台卫健合作。卫生部要开始研究如何在美国驻台机构开办传染病监控中心，并派专家进驻。 5539条和5540条最最后的第7部分，相当于“免责条款”。5539条规定以上条款不能被理解为美国将与“中华民国”恢复外交关系，或者美国对“中华民国”国际地位的立场有任何改变。5540条规定以上条款不能被理解为授权动用美国武装部队。 03 其他涉台条款 总结 在美国2023财年军费法案中有长篇巨福的涉台条款，主要内容是加强美台军事合作，强化台军战斗力，以阻止大陆的军事进攻。 这些条款的广度、深度、激进程度都不是以往美国军费法案的涉台条款可比。首先，美国拿出了“真金白银”，从2023财年到2027财年，每年给台湾军事援助20亿美元，直接贷款20亿美元。每个美国政府部门都要给予台湾援助。从援助的金额可以看出美国帮助台湾的“诚意”，或者说是美国武装台湾的急迫性。 以往的条款往往只是泛泛而谈美台双方加强合作，但是这次的条款从政治、经济、军事、文教和卫健等方面提出如何深化合作。以往的条款虽然针对中国大陆，但大多空泛地把大陆的行为称为“强迫性行为”。这次的条款明确指出台湾与大陆的对抗是全面的，美国需要分析大陆对台湾的常规军力威胁、核威胁、灰色地带行动、影响力行动、经济和外交上等各个方面的“威胁”，并帮助台湾加以对抗。 在军事上，以往的条款泛泛而谈大陆对台湾的所谓“威胁”，1263条提出的反对大陆用武力夺取台湾不是新条款，但只是点到为止而已，没有展开论述。但是这次的条款设想出大陆进攻台湾的各种具体的作战场景，美国还设想如果介入台海冲突，美国本土的基础设施也会遭受军事打击。在此基础上，美军和台军需要有具体的应对措施，挫败大陆在台湾建立“滩头阵地”，让大陆无法“夺取台湾的人口中心或者其他关键地区”，打破大陆对台湾的“封锁”，避免领导人被“斩首”。必要时美国可以提供“军事援助”。法案明确指出美台军事合作的目的是“吓阻甚至击败”大陆的“军事侵略”，这是在认真地帮助台湾“以武拒统”。 法案中的不少条款称美国政府有关部门首先需要调研情况，并向国会报告。这表明美国的计划尚处于初始阶段。但是美国已经走出了第一步，开启一些危险的先例。 首先，法案试图让台湾的法律地位更加明确。研究院在梳理《与台湾关系法》文本时指出，这部法律没有规定台湾的法律地位，没有规定美国与台湾关系的性质。这次的法案虽然依旧没有直接回答这个问题，但是有一些迂回的做法。它的5516条质疑联合国2758号决议的效力和适用范围，试图动摇中国政府代表台湾的国际法基础。5518条将枪口对准“一个中国原则”，把它视为“强迫”的一部分。显然美国希望消解“一个中国原则”，让台湾的“独立”具备某种合法性，这才是在制造“既成事实”。 其次，在台湾的国际地位和国际关系上，虽然法案的“免责条款”说明美国暂时不会与台湾建立外交关系，但是却鼓励台湾与他国建立“外交关系”，这是在实质上给予了台湾“主权实体”的地位。 再次，美国多次提出“交换项目”，让美国人员进入台湾立法会、政府部门、军事部门，联合经办卫生、教育等事业。研究院认为，一方面美国可以通过这个方式培养大量精通汉语并熟悉台湾政治和社会的人员，方便未来对台政策的制定和落实；另一方面，这些交换人员项目正是渗透的方式，美国还提出要给台湾培养未来的领袖，这就是在图谋进一步掌控台湾，而且要控制台湾政治、经济、军事等各个方面。 总而言之，这是美国突破现有的“战略模糊”政策的尝试。美国已经正在谋求全面掌控台湾、武装台湾，让台湾充当对抗中国的马前卒。虽然法案再三提及《与台湾关系法》与中美三个联合公报，以及最后有“免责条款”，但是研究院认为这不过是掩饰其他激进条款的窗户纸。固然法案提到尚未授权美国政府动用军队介入台海，但是法案再三强调美军要有干涉台海的能力，而且需要进行专门的预制战争储备，这正是备战的物资储备。 美国政府看上去并没有吸取2021年从阿富汗黯然撤兵的教训，也没有吸取俄乌战争的教训，幻想着依靠强大的国力把台湾变成中国的“顿巴斯地区”，上演一出“尊重当地民意”的丑剧，实则让美国和台湾的民众为政客的野心买单。中美关系有很多可以合作的地方，本来不至于恶化到如此地步，研究院只能表示十分痛心。