台湾在美国的游说(二):1970年代的游说失败
栏目:热点专题 发布时间:2022-07-25点击数:

【文/ 林梓】

在上一篇《台湾在美国的游说(一):1950年代的“中国游说”》中,研究院梳理了台湾在美国游说的前身,即所谓“中国游说”的来龙去脉。中国游说分为国民政府和台网当局资助的在美游说活动和美国人自发的促进蒋介石当局利益的游说活动,曾经在美国政界具有较大影响力。随着中国大陆局势逐渐稳定,两岸对立格局的形成,“中国游说”希望阻止美国政府接触新中国,并继续承认台湾当局的地位。

1.       “中国游说”的实力巅峰和衰落

1950年代末期和1960年代前期,中国游说的影响力达到顶峰。一方面,国民政府继续出资在美国开展游说活动。蒋经国、宋美龄等高层多次访问美国,希望获取美国政府的持续支持。另一方面,美国本土的“中国游说”也在继续发挥作用。他们中的头面人物有前飞虎队领导人陈纳德将军的遗孀安娜、参议员斯戴尔斯·布雷齐斯(Styles Bridges)、威廉·罗兰德(William Knowland)、雅各布·贾维茨(Jacob Javits),100万人委员会的主席沃尔特·裘德博士(Walter Judd)等。100万人委员会每年会发布在国会中支持者的名单,仿佛在炫耀实力。甚至有美国官员因为被“中国游说”贴上“亲共”的标签而失去工作。

不过在1960年代中期,“中国游说”在美国的影响力开始衰落。1965年,美国驻“中华民国”副大使阿特·胡梅尔(Art Hummel)告诉台湾当局不要试图操弄美国外交政策,明确表达了对“中国游说”介入美国政治的不满。1966年,100万人委员会停止发布名单,参议员雅各布·贾维茨宣布退出,这是因为委员会在国会已经得不到足够的支持。美国对台湾当局的军事援助的限制也说明了这一点。

1969年美国国会提案修正在1961年通过的《对外援助法案》(公法:87-195)。1120日,佛州民主党众议员罗伯特·希克斯(Robert Sikes)提议追加一笔给予台湾的共5450万美元的军事援助,要提供1个中队的F-4D“鬼怪”战斗力。追加援助的提案在众议院通过。

这个提议可谓非常慷慨,F-4D是当时世界上最先进的战斗机,是美军的现役主战装备。众议员希克斯表示台湾装备的F-86F-100战斗机已经落后于时代,在与大陆空军的对峙中不占优势。故F-4D战斗机可以显著提升台湾空中力量的战斗力。给“友好的外国武装力量”提供武备是确保“共同防御”的最经济的做法[1]。不过提案在参议院中被否决。最终通过的修正案,即公法91-175没有涉台条款[2]

19704月,《纽约时报》揭露了事件的来龙去脉。在1969年夏季台湾当局邀请希克斯议员到访,并请他提出这类法案,以得到美国的先进武器。这正是游说,F-4D战斗机提案正是游说的结果,《纽约时报》称希克斯议员俨然成为国民党的“党派分子”[3]。然而提案的失利说明“中国游说”的影响力已经式微。其中的根本原因是越来越多的美国人意识到美国的外交政策不能脱离实际太久,不能被“台湾问题”绑架而假装大陆不存在。白宫和国务院开始意识到“中国游说”不利于国家利益,美国的对台、对华政策酝酿着改变。

2.       1970年代:游说的失败和台湾被“抛弃”

1971年,新中国恢复在联合国的合法席位。台湾当局在感叹被“抛弃”之余,继续游说美国,希望维持与美国的外交关系。

不过台湾当局的游说没能改变历史进程。美国国务卿基辛格和总统尼克松相继访问中国。19722月,中美发布上海联合公报,开始关系正常化进程。1977年,民主党的吉米·卡特就任美国总统,他打算延续尼克松开创的道路,实践“上海公报精神”。而且卡特认为不同国家间的合作有利于解决问题、减少分歧、缓和摩擦,美国的外交政策应当符合道义,而且对华关系正常化符合美国的长期利益。[4]

台湾当局加大力度开展游说工作试图扭转局面。一方面,台湾当局继续游说国会,方式包括邀请美国议员访问台湾,当然费用由台湾当局包揽。台湾当局的人员深入美国基层,试图影响州立法和市镇的政策制定,在美国基层打造对台湾的良好印象,对华府形成政治压力。在台湾当局的游说下,美国一些地方政府的立法机构通过决议案,支持美国政府同台湾保持外交关系,保留美台《共同防御条约》,参与的机构有纽约、亚利桑那、阿拉斯加和佛罗里达州议会,和佐治亚州的麦肯市、蒙大拿州的圣保罗市、夏威夷的檀香山和内华达州的拉斯维加斯的市议会。

另一方面,台湾当局针对卡特总统开展游说工作,希望赢得好感。卡特总统的故乡是佐治亚州的平原市。早在卡特还在竞选期间,台湾当局的游说工作就开始了,邀请卡特的亲戚和邻居访问台湾,并赠送昂贵的礼物。卡特的女儿得到洋娃娃。卡特就职后,台湾当局在19774月组织佐治亚州各市镇代表团访问台湾,参加蒋介石逝世2周年纪念活动。宋美龄和蒋经国接待了代表团,双方达成协议,平原市和台湾高雄市成为“姐妹城市”。1014日,平原市又和台湾的淡水市成为“姐妹城市”。台湾当局出资2.5万美元在平原市修建中式园林,还制作并在当地售卖印有卡特总统图像的茶杯和盘子。

这些手段不可谓不尽心尽力,但是台湾当局却踢在了铁板上。这位民主党出身的美国总统对任何形式的“游说”都感到厌恶,认为这是利益集团在“亵渎”民主制度。对于台湾当局的游说活动,卡特总统更是深恶痛绝,认为这形同贿赂,是在“收买他的家乡”。卡特勒令家人返还一切来自台湾的礼物(包括洋娃娃)。1977729日,国家事务助理布热津斯基向卡特汇报了台湾当局游说的情况,次日,卡特“骤然”决定加速推动同新中国的关系正常化。1年之后,美中谈判完成,卡特政府正式决定同中国建立外交关系,台湾当局再次遭到“抛弃”。可以说,台湾当局1970年代的游说活动起到了重要的效果,不过方向是相反的。

3.       “止损”游说:参与制定《与台湾关系法》

1977年卡特总统上台后,台湾当局一方面希望通过游说来避免被美国“抛弃”,另一方面,台湾当局也意识到局势如果无法挽回,需要及时止损。台湾当局驻美代表沈剑虹找到4位华人学者作为顾问团商议对策,他们是纽约大学的熊玠、马里兰大学的丘宏达、纽约城市大学的翟文伯和布朗大学的麦克·[5]4人小组拟定出一个4点大纲,分别是:

其一,美台维持官方联络办公室;其二,除了《共同防御条约》,美台之间的其他条约继续有效;其三,美国海外私人投资公司(OPIC)对美国在台投资的保险业务继续;其四,美国提供安全保障,对台军售。

下一步是将纲领传达给美国公众和政界。翟文伯是纽约城大亚洲研究系主任,通过非政府组织亚裔美国人集会(Asian-American Assembly)主持召开学术会议,让熊玠准备会议论文,专题讨论台湾的前途。论文称美国有4种处理台湾问题的方式,其一是菲律宾模式,即彻底切断联系;其二是日本模式,维持非官方联系;其三是假想模式,维持外交关系;其四是美国模式,维持联络办公室。4人小组先将论文刊印535份,分别发送给全部100名联邦参议员和435名众议员;后由刊印多份,分发美国各处的意见领袖和关心台湾问题的人士。

局势在迅速变化,美国国务卿万斯、国家安全事务顾问布热津斯基相继访华,台湾当局和4人小组得知中国方面反对联络办公室的做法,因为这依然是官方机构。197810月,卡特政府同新中国达成关系正常化的协议。美国会在19791月与新中国建立外交关系,同时与台湾当局切断关系。留给台湾当局和4人小组的时间不多了。

当时美国国会内部有较强大的同情国民党当局的势力。为了制定1979年之后同台湾交往的规范,卡特政府拟定了草案,但是被国会否定。国会打算从头开始拟定《与台湾关系法》。台湾当局和4人小组决定抓住这最后一个影响局势的机会。为了赶时间,他们亲自加入法案文本的撰写。4人小组得到了参议员雅各布·贾维茨、众议员莱斯特·沃尔夫(Lester Wolf)的支持。沃尔夫对法案文本有较大的贡献,被称为法案“主笔”。

有了这样的渠道,台湾当局和4人小组得以在美国法律中铺设自己的规定性。4人小组之前提出的纲领建立中的大部分被纳入法案,包括旧条约继续生效、继续保险业务、对台军售等。联络办公室因为中国的强烈反对而被否决,代之以名义上非官方的美国在台协会和北美事务协调委员会。而且4人小组还能修改法案中他们不满意的部分。

法案草案原本的4(b)(3)(B)款规定,以1949101日为界,台湾当局在此之前在美国持有的财产和在此之后在美国购买的财产依然属于台湾当局。在4人小组的坚持下,时间点被改成了19781231日,即美中建交和美台断交的最后期限[6]

一个国家发生改朝换代,旧政府的财产应该属于新政府,这也是卡特政府的想法[7]。根据国际法,美国与新中国建交,外交承认即使发生在多年之后,也应该回溯到新政府建立的日期。熊玠称,如果按照惯例,将时间设置在1949101日,那之后台湾当局在美国购置的财产就有问题,也许必须交给大陆。所以在他们的坚持下改成了19781231日。

研究院认为,这样的修改还造成了一个客观的政治后果,那就是让法案带有了更多的“战略模糊”性。1949101日是新中国建立的日期,也是国民政府统治中国正式结束的日期。如果按照国际惯例,法案录入这个日期,等于承认国民政府早已终结,之后打着“中华民国”名义的台湾当局不能算合法政权。但是把日期挪到19781231日,法案就避开了这个问题。这只是美中建交的日期,包含的政治意味较少。

另一个深受4人小组影响的条款是4(b)(7),规定台湾当局可以在美国法庭发起诉讼,或者被起诉,不受美台之间缺乏外交关系的影响。熊玠称,这个条款规定了台湾当局的所谓“司法地位”(jural status)。这让研究院意识到,虽然法案没有明确规定台湾当局的法律地位,但是通过规定台湾当局的“司法地位”,给这个问题设置了底线。也就是说,“战略模糊”不能过了头,不然外界可以解读为“台湾”这个实体不存在,这反而不利于台湾当局的工作。哥伦比亚大学的法学教授达姆洛施(Lori Damrosch1989年表示,这个条款确保台湾在美国的法律体系中“不仅仅是人类群聚的一个地理位置,还是自治的政治单位”,更重要的是具有“主权”的一些特征,让台湾当局具备“类主权的性质”[8]

美国国会和4人组很有效率,法案在19794月便生效成为法律,这便是我们今天看到的《与台湾关系法》(公法:96-8)。

4.       小结

1950年代后期和1960年代早期,“中国游说”的实力达到巅峰,后来开始下降。美国政界感觉到制定外交政策不能被台湾当局绑架,开始与大陆接触。到了1970年代,台湾当局2次被“抛弃”,分别是1971年失去联合国席位,1979年与美国“断交”。

不过即使在影响力不足以前的1970年代,台湾当局依旧尽力在美国开展游说工作。研究院发现,此时台湾当局的游说手段是立体、多元的。游说对象包括政界和学术界,游说层级上至华府、下达基层,而且取得了一定的成果。

台湾当局一方面走“低端”路线,通过邀请“访问”影响美国高官,甚至赠送贵重礼物,这种游说形同贿赂,遭到卡特总统的深恶痛绝,产生了相反的效果,反而加速台湾被“抛弃”。另一方面,台湾当局也走“高端路线”,通过学术界来影响政治界,让学者去影响政客,不但效率较高,而且不容易落人把柄,不至于引人厌烦。熊玠4人组的工作可谓学术界影响政治的教科书式的范例。

虽然台湾当局经历了被美国“抛弃”的重大战略挫折,但是台湾当局得以对《与台湾关系法》的文本施加实质性影响,能够影响直到今日的美台关系格局。这相当于直接影响美国立法工作,直接参与撰写法案文本,这是一切游说人士梦寐以求的。这说明1940年代、1950年代以来国民党当局在美国深入社会各界的布局起了作用,有一批力量可以为其所用,而且发挥重大作用。

美国政界一直存在理性的、稳健的力量,如卡特政府,《与台湾关系法》的制定过程说明了这一点。卡特政府偏向大陆,与国会分歧较大。即使这部法案生效后,卡特政府因为“执行不力”还遭到国会批判和亲台人士的责难[9]。大陆在美国做工作应当主义识别和联合这些力量。

1980年代之后,虽然美国切断了同台湾当局的“外交关系”,但是依旧以《与台湾关系法》为指导保持各种关系。台湾当局对美国的游说也在继续。


[1] https://www.congress.gov/91/crecb/1969/11/20/GPO-CRECB-1969-pt26-3-2.pdf

[2] https://www.congress.gov/bill/91st-congress/house-bill/14580/text

[3] https://www.nytimes.com/1970/04/26/archives/china-lobby-once-powerful-factor-in-us-politics-appears-victim-of.html

[4] Hilton B. "Maximum Flexibility for Peaceful Change": Jimmy Carter, Taiwan, and the Recognition of the People's Republic of China[R]. Diplomatic History, 2009,33(4): 595-613.

[5] Hsiung J. Reminisces about the Making of the Taiwan Relations Act (TRA)[R]. American Journal of Chinese Studies, 2015, 22: 271-275.

[6]For all purposes under the laws of the United States, including actions in any court in the United States, recognition of the People's Republic of China shall not affect in any way the ownership of other rights or interests in properties, tangible and intangible, and other things of value, owned or held on or prior to December 31, 1978, or thereafter acquired or earned by the governing authorities on Taiwan.

[7] 副国务卿沃伦·克里斯托弗(Warren Christopher)曾告诉沈剑虹,一旦美中建交,“中华民国”在美国的财产会被转交给大陆。

[8] Damrocsh L. The Taiwan Relations Act After Ten Years[R]. Journal of Chinese Law, 3(2 ),1989: 157-183.

[9] Congress. IMPLEMENTATION OF THE TAIWAN RELATIONS ACT[M]. U.S. Government Printing Office:1980.