【文/ 林梓】

1970年代，台湾当局的“外交”遭遇两次重大战略失败，被美国“抛弃”。在之后台湾在美国的游说活动出现分化。一方面，台湾当局继续游说美国。另一方面，出现了自下而上的、以谋求台湾“独立”为目的的游说活动，这与过去以保存“中华民国”及维护台湾当局利益为目的的“中国游说”有着本质区别。

在1980年代国民党统治时期，和1990年代民主化之后国民党执政时期，这两股力量可谓水火不容，相互对抗。2000年台湾“大选”，倾向台独的民进党上台，这两股势力有合作、乃至于交融的趋势。

1.  “台独”游说：FAPA

台湾国民党当局1970年代的外交失败不仅让它被美国抛弃，也被一些台湾人抛弃。1982年，台湾人公共事务会（FAPA）在美国旧金山成立，这是一个反对国民党当局、支持台独的游说组织。创始人有“台独教父”之称的彭明敏，第一届会长是蔡同荣，后来他回到台湾创办民间全民电视公司（即民视），还加入民进党当选“立法委员”，共担任5届。

除了“台独”立场外，FAPA与台湾当局在美国的游说组织有一个重大不同，那就是会员必须有美国国籍，这样方便他们在美国开展游说活动。FAPA雇佣了一批西方人员工，如荷兰律师科恩·布劳（Coen Blaauw）。FAPA的主要手段是笼络国会议员，在国会推动倾向台湾的法案或者决议案。FAPA也会游说行政机构，或者通过媒体造势来达到目的。在1980和1990年代，FAPA主导或参与了5个重大游说活动，分别是消灭黑名单、改变出生地、台湾入联、台湾入世卫组织、推动《台湾安全提升法》。

2. 消灭黑名单

国民党败退台湾后实行“戒严”，大批异见人士遭受政治迫害。他们或是不被允许离开台湾，如果已经在海外，则不被允许回到台湾。这就是所谓的“黑名单”。FAPA希望游说美国政府给台湾当局施压废除黑名单。

行动的第一步是主动联系国会议员，FAPA发动成员联系本地区的议员，给他们打电话、发传真、发放小册子。FAPA通过这些办法得了一些有影响力的议员的支持，包括马萨诸塞州民主党参议员爱德华·肯尼迪（Edward Kennedy），时任参议院外交事务委员会主席的罗德岛州民主党议员克莱伯恩·佩尔（Claiborne Pell）、众议院外交委员会亚太事务次级委员会主席新泽西州民主党议员史蒂芬·索拉兹（Stephen Solarz），还有艾奥瓦州共和党议员吉姆·李奇（Jim Leach）。这4人因为经常在国会提到“台湾民主”而被成为“四人帮”。

值得注意是，某些议员原本不关注台湾议题，如众议员索拉兹。蔡同荣亲自出马帮助索拉兹为竞选活动募捐，得到了他的信任和支持。FAPA同样通过政治捐款得到了参议员肯尼迪的支持。

1992年3月10日，佩尔在参议院发起99号共同决议（102届国会，S.Con.Res.99）；1992年5月14日，索拉兹在众议院发起248号共同决议（102届国会，H.Con.Res.248）。这两份决议内容差不多，要求美国政府对台湾当局施压，允许海外台湾异见人士回台。

FAPA还积极联系行政部门。1991年5月7日，科恩·布劳给时任美国总统老布什写信，汇报台湾当局不准某些台湾人回台等侵犯人权的行径。这些行动有了作用。1992年3月5日，白宫召开面对台籍美国人的简报会，讨论了国民党当局开设黑名单等侵犯人权的问题。

FAPA在美国游说的同时，台湾也正在推进民主化。1987年台湾当局宣布“解严”，1991年相继废除“动员戡乱时期临时条款”和“惩治叛乱条例”。1992年5月15日，台湾“立法院”修正了刑法100条，彻底消除了台湾当局发动政治迫害的法律基础。来自美国的政治施压在其中起了一定作用。“黑名单”消失，异见人士出入台湾的问题得到解决。台湾当局承认双重国籍，一些原本不受欢迎的台独人士得以回到台湾，甚至可以当选“立委”。

3. 改变出生地

台湾当局号称“中华民国”，因此在美台湾人如果申请美国护照，出生地一栏会显示“中国”。即使在1979年美台断交后，这个做法也没有改变。

台独人士对此感到不满，在1992年发起了修改出生地的运动。FAPA得到了索拉兹和民主党密歇根州众议员丹尼斯·赫特尔（Dannis Hertel）的帮助。后来由于两人连任失败，FAPA又找到了众议员国际行动次级委员会主席加州民主党议员霍华德·柏曼（Howard Berman）。

当时美国政府不支持如此的改变。护照上的出生地问题不是小事，因为护照是美国政府签发的官方文件，如果可以标注“台湾”，这就表示在美国官方认可台湾可以和中国获得同等的地位。这甚至会被理解为美国“承认”台湾“主权国家地位”的证据，会破坏“一个中国原则”，进而引起中国大陆的强烈抗议，引发两国外交风波。

柏曼议员为了绕开困难，把相关条款写入年度国务院拨款法案中。1994年4月，法案通过，成为公法103-236，其中132条规定在台出生的美国人可以将出生地记录为台湾。

不过问题没有得到立刻解决，国务院拒绝执行新法，因为法案的文本有一个漏洞。法案规定“国务卿应当允许将出生地标注为台湾”，但是没有写明“在护照上”。柏曼议员赶紧打补丁，1994年10月25日通过的公法103-415中提到修改公法103-236的132条，加上了“护照”。美国国务院只得照办。从1995年起，在美台湾人申请美国护照时可以选择把出生地改成“台湾”。

4. 入联

1992年，FAPA发起运动支持台湾加入联合国。联合国是主权国家才能加入的国际组织，如果台湾加入，就达成了台独的关键一步，即“法理台独”（de jure independence）。台湾能否加入联合国需要联合国同意，这是不可能的。因此FAPA寄希望于美国，首先在美国获得支持，然后利用美国的影响力在联合国撬开缺口。

FAPA首先发动舆论攻势，宣布1993年是“FAPA联合国年”。在6月26日联合国成立48周年之际，FAPA动员14个在美台湾人团体在《华盛顿时报》上发表联合声明，支持台湾入联。

由于台湾入联太过敏感，当时的克林顿政府明确表示反对。FAPA只得从国会寻求突破，新泽西州民主党众议员罗伯特·托里拆利（Robert Torricelli）在国会发起166号共同决议案（103届国会H. Con. Res.166），要美国政府支持台湾入联。

台湾国民党当局反对台独人士的“入联”行动，动用在美游说能力加以阻挠。在台湾当局北美事务协调委员会（即现在的台北经济文化代表处）的游说下，一些政客如加州共和党众议院罗伯特·多曼（Robert Doman）在国会阻挠有利于FAPA法案。1993年9月21日，纽约州共和党众议员杰拉德·所罗门（Gerald Soloman）在国会发起支持“中华民国”“返联”的148号共同决议（103届国会，H. Con. Res. 148）。两份决议案都没有通过。

“入联”和“返联”势力不得不相互妥协，其结果是1995年国会里的63号共同决议（104届国会，H. Con. Res. 63）。这份决议得到66位两党议员的支持，不过依旧没有通过。由于中国的反对，美国不支持，不管是“入联”和“返联”到今天都没有结果。不过台独势力没有放弃，继续支持“入联”，试图走向“法理台独”。

5. 入世卫组织

1997年，FAPA感到台湾“入联”希望渺茫，遂发起支持台湾加入世卫组织的运动。世卫组织的观察员身份不需要主权国家身份，因此入世卫组织的政治敏感性较低，推动起来比较容易。

FAPA首先发动媒体攻势，在《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《外交事务》等美国主流媒体上发布公开信和社论。FAPA还得到了俄亥俄州民主党众议员谢罗德·布朗的支持。

1998年，布朗议员在国会发起219号共同决议（105届国会，H. Con. Res. 219）。虽然最终没有通过，但是起到了宣传的效果。在FAPA和布朗议员的努力下，越来越多的议员表示支持台湾加入世卫组织。2001年5月28日，布朗发起的H.R.428法案生效（公法：107-10），规定美国政府需要支持台湾成为世卫组织观察员。这是FAPA的重大胜利。支持台湾加入世卫组织成为一部单独的美国法律，这是很罕见的情况。不过虽然FAPA取得了游说和立法的胜利，台湾加入世卫组织却依然停滞不前。2009年，台湾马英九政府与大陆关系改善，在大陆的支持下台湾成为世卫组织观察员。2017年，因为蔡英文政府与大陆关系恶化，台湾不再收到世卫大会的邀请。

6. 推动《台湾安全提升法案》

1999年，持反共意识形态的德州共和党众议院党鞭汤姆·德雷（Tom DeLay）在国会提出《台湾安全提升法案》（106届国会，H.R.1838）。法案的主要内容强化台湾的防务能力，具体做法有提升美台军事合作，加强两军交流，安排台湾军官在美国受训，建立美台两军联系专线，要求美国政府上报台湾的防务需求，改善对台军售，美国保持干涉台海的能力。

法案的提案不是FAPA游说的结果，但是符合FAPA的一贯主张，因此得到这个组织的支持。当时蔡同荣已经回到台湾，加入民进党并当选嘉义市“立法委员”。为了推动法案，蔡同荣等几位“立委”以个人身份来到美国6次参加游说工作。FAPA一方面发动舆论攻势，另一方面积极游说其他议员，向议员发动情愿。科恩·布劳称，法案得到了20位参议员的支持。北卡罗来纳州共和党参议员杰西·赫尔姆斯（Jesse Helms）的署名社论《保卫台湾》先后发表在《华盛顿时报》与FAPA官网上。

2000年2月1日，法案在众议院通过，但是无法更进一步。当时法案面临来自多方面的反对。首先中国大陆表示反对，其次执政的克林顿政府需要发展同大陆的关系也不支持，大多数民主党议员认为这是共和党破坏克林顿改善美中关系的阴谋。有趣的是，当时依然在台湾执政的国民党也不支持法案，没有开展游说活动。这就是为什么蔡同荣等人需要以“个人”身份赴美。

不过截至2022年，《台湾安全提升法案》的主要主张已经被特朗普政府时期4部军费法案中的涉台条款实现。研究院认为台独势力的持续游说在这个过程中发挥了一定作用。

7. 小结

1970年代，台湾遭遇两次外交失败，被美国“抛弃”。从1980年代开始，台湾在美国的游说活动出现分化。一方面是台湾当局主导的游说活动，另一方面是以FAPA为代表的台独势力的游说活动。

FAPA是台独势力，主张与台湾国民党当局不同。1980和1990年代，FAPA主导或者参与的重大活动有5项，分别是消灭黑名单、改变出生地、台湾入联、台湾入世卫组织、推动《台湾安全提升法》。在前两项活动，FAPA取得了成功；在入联和推动《台湾安全提升法》，FAPA遭遇失败；在台湾入世卫组织，FAPA成功地推动法案生效，但是没有促成台湾加入世卫组织的目标。这也折射了游说的局限性，即台湾当局及某些组织或许能够对美国的一些法律及政策产生影响，但在涉及“一个中国”原则的问题上也终究只会是“以卵击石”。

FAPA与民进党关系较好，双方在人员上甚至相互融合。担任过民进党立委的FAPA成员除了蔡同荣，还有陈唐山等。2001年民进党上台执政，双方的关系更加紧密。陈唐山担任过陈水扁当局的“外交部长”、“国家安全会议秘书长”和“总统府秘书长”等要职。FAPA成员罗福全担任过陈水扁当局的“驻日本代表”。这些都是名副其实的民进党高层。双方因为共同的“台独”立场合流了。民进党当局不但继承了国民党当局在美国多年游说打下的基础，还得了一股强大的游说力量。