从“保卫台湾”到IPEF:美国的对台政策变了吗?
栏目:热点专题 发布时间:2022-06-21点击数:

在《2021年两岸关系蓝皮书》中,研究院指出美国的台湾政策时常给人一种“自相矛盾”的感觉,因为美国经常会同时做出支持和反对“台独”势力的举动。研究院认为,美国这一行为模式的法理根源在于1979年生效的《与台湾关系法》(公法:96-8),正是这份美国对台政策的纲领性文件催生了后续一系列的所谓“战略模糊”操弄。

例如2022年的5月23日一天之内发生的一系列事件再次让人们对“自相矛盾”有了深刻地认识。在出访日本期间,美国总统拜登先是与日本首相岸田文雄召开联合发布会,期间拜登表示会武力保护台湾,这一番言论立即在舆论界引发了不小的震荡,引得台湾某些人士称赞美台“亲善”。可就在数小时后,拜登正式宣布启动印太经济框架,而第一批成员里却没有台湾,这一缺位又让台湾朝野嗟叹不已,对美国对台政策的诚意表示质疑。

那么究竟应当如何认识这些“自相矛盾”的情况呢?美国对台政策变了吗?

一, 美国要“武力保卫”台湾?

2022年5月23日出访日本的发布会上,在谈及台湾问题时,拜登表示美国会“遵守承诺”,支持台海地区的和平和稳定,确保不会有单方面改变现状的活动。记者提问,如果台海出事,美方是否会动用武装力量保卫台湾?拜登回答是的,“那是我们做出的承诺”。拜登解释到,美国认同“一个中国政策”,但是反对用武力改变现状,这会造成区域的不稳定。

这段表态本身就是自相矛盾的,美国如何一方面坚持“一个中国政策”,一方面“承诺”武力保护台湾?研究院在蓝皮书中曾经分析过,美国的所谓“一个中国政策”是“战略模糊”政策的产物,它的核心是美国不表态“支持”中方对“一个中国原则”的表述,而仅表示“知晓”。故天平两边是失衡的,这里表达的重点是对台湾的“承诺”,而不是“一个中国政策”。

这是拜登第三次在公开场合表示会“保卫”台湾。第一次是2021年8月19日,拜登接受ABC采访。记者将美国撤出阿富汗的混乱局面与台湾问题结合起来提问,拜登回答说美国会遵守对台湾的“承诺”。第二次是10月21日,拜登参加CNN的访谈节目,在被问及如果台湾遭受攻击,美国是否保护台湾时,拜登回答说:“是的,我们承诺那样做。”这两次问答的语言表意还比较模糊,拜登严格来讲没有表明会动用武装力量保护台湾,事后白宫很快澄清美国的对台政策没有改变。

对比之下,第三次表态就不“模糊”了。从文本上来说,拜登和记者的问答清晰地、没有歧义地表达了美国会动用武装部队援助台湾。拜登称美国会遵守“承诺”,但是研究院分析过,美国在中美建交、撤出台湾以及《与台湾关系法》生效后并没有任何要“武力保护台湾”的政治、军事承诺。美台的军事关系与美日同盟、与北约的集体防卫机制有根本不同。故拜登的提法不排除是在有意识地尝试突破“战略模糊”政策,代之以美国的某种“承诺”。截至这里,美台越走越近已成事实的情况无法否认,台湾的某些势力似乎拿到了美国的“承诺”,可与“战略模糊”时期一样,令他们失望的事情依旧如约而至。

二, 何为印太经济框架?

发布会结束后,拜登等13国领导人举行峰会,正式宣布启动印太经济框架。首次加入的除了美国外还有12个国家,分别是澳大利亚、文莱、印度、印尼、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国、越南。台湾没有入选。框架包括4个方面,即所谓“四大支柱”,分别是经济互联(Connected Economy)、经济弹性(Resilient Economy)、清洁经济(Clean Economy)和公平经济(Fair Economy)。

经济互联的主题是贸易,涵盖劳工权益保护、环境保护、对抗气候变化、数字经济、农业、贸易政策透明度、监管措施等议题。经济弹性的主题是产业链,美国寻求更加坚韧、有弹性的产业链,避免因为产业链补偿导致供应紧张进而推高通货膨胀。清洁经济顾名思义主要与环保即对抗气候变化有关。公平经济的主题是反避税、反洗钱、反腐败。

无论是参与的国家组成,还是所谓“四大支柱”的内容,都让人想起另一个美国主导的经贸协定--环太平洋伙伴协议(TPP)。不过随着特朗普上台后的退出,TPP无疾而终,剩下的国家无奈只能将协议调整为全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)。那么拜登政府这是在用某种方式“复活”TPP?

答案是否定的。拜登上台后,CPTPP各国曾邀请美国再次加入,但是遭到拒绝。美国表示想要覆盖面更广的合作方式,而这种尝试的初步结果就是印太经济框架。2021年10月27日,拜登在线上东亚峰会上首次提出这个构想。美国表示新的框架将凸显包容性,它将比传统的贸易协定更加灵活,而且更加强调供应链韧性、半导体产业、基础设施、网络安全等领域。参与方考虑己方国情,可以选择参加1个或者几个支柱。具体谈判将在今年夏季展开。

三, 台湾寻求加入

在印太经济框架酝酿期间,台湾多次表示希望加入。2021年11月,台大的陈文甲认为台湾应当利用自身的所谓“科技价值”、“地缘价值”与“民主价值”寻求加入。台湾发达的半导体产业体现了它的“科技价值”。2020年,台湾占全球半导体市场的19.7%,排名第二。美国以42.9%排名第一。而在晶圆代工、半导体封测等细分领域,台湾的市场占有率超过70%,有举足轻重的地位。在陈文甲看来,台湾发达的科技产业符合印太经济框架的需求,而加入之后可以发挥长处,有利于经济增长,同时在政治体制与价值观上,台湾与美国相似,可以成为美国的坚定支持者。

台湾官方的意见与这位学者保持高度一致。2021年12月8日,台湾当局领导人蔡英文出席“台湾美国商会70周年庆祝活动”时提出希望加入印太经济框架,并希望台湾美国商会提供协助。台美商会作为具有政治游说职能的团体,在过去影响过美国的重大决策。1976年,台美商会时任主席是范·赛盖尔(Marinus “Dutch” van Gessel),他在之前曾担任美国商务部副助理部长,在政界有较广泛的人脉。当时美国正在准备与“中华民国”断交,并与新中国建交。范·赛盖尔在1977年1月发布报告《美国和‘中华民国’:从商人视角出发》阐述台美关系的重要性,这份文件的内容成为了1979年生效的《与台湾关系法》的基础。蔡英文希望台美商会能够发挥作用,再次影响美国决策。

现今台美商会约1000成员,代表500家企业,主席是在来自微软的施立成。它的会员名单没有公开,但是董事会成员是公开的。除了主席来自微软,其他成员涉及的美国企业还有花旗银行、META(即脸书的母公司)、亚马逊和康建集团。它们都是美国的知名企业,而且都是游说大户。根据美国联邦选举委员会数据整理,这几家公司在2020年美国大选期间游说金额如下表:

企业名称

给民主党捐助

给共和党捐助

微软

8,127,922

1,127,837

花旗银行

1,240,613

637,845

META

5,013,028

422,854

亚马逊

7,888,053

1,240,884

康健集团

1,164,939

712,439

(表1:台湾美国商会董事会成员涉及的美国企业在2020年大选期间游说状况。单位:美元。来源:opensecret网站根据联邦选举委员会资料整理。)

如表1,这5个企业在2020年大选期间给两党都有捐款,相比之下更倾向民主党。拜登政府上台执政,它们的选举资金有一份功劳。这表明支持台湾商会的企业在美国有较大的政治影响力,让台湾商会有渠道影响美国决策。

游说也许已经产生效果,美国国会对台湾已经出现了“跨党派”支持的现象。2022年4月15日,美国参议院外交委员会主席梅能德兹带队访问台湾,与台湾当局领导人蔡英文会面。这一行6名参议来自两党,表达了美国对台湾跨党派的支持。梅能德兹特别提到了台湾发达的半导体产业对美国和全球产业链的重要性。5月18日,梅能德兹向总统拜登递交了一份公开信,敦促拜登政府将台湾纳入印太经济框架。信中阐述了台湾对美国的重要性,2021年台美贸易金额高达1140亿美元。台湾是全球电子产品、电脑、信息和通讯产业链的主要中心。台美之间在5G、移动通讯安全、供应链韧性、清洁能源、基础设施建设等方面有合作,这些领域与印太经济框架的几大支柱涉及的方面有所重合。公开信称,如果将台湾排除在外将扭曲地区乃至全球的经济架构,与美国的经济利益背道而驰。因此,让台湾融入地区的经济结构“对美国的安全利益来说至关重要”

这份文件由52名来自两党的参议员共同签署,这本身就有重大政治意义。52这个数字在参议院内是简单多数,可以通过决议案和一般的法案。而且这些参议来自两个党派,这说明参议院的共和党和民主党在台湾是否加入印太经济框架的问题上达成了共识,就是赞成台湾加入。故联名信起到了参议院决议的作用,对拜登政府有不小的政治压力。而获得“跨党派”的共识,也正是拜登政府上台以来一直追求的政治目标。

总而言之,既然台湾“合适”而且主动寻求,台美商会负责游说,美国参议院又达成了共识,台湾加入本应该没有问题,然而拜登政府最终还是让台湾和一些美国政客失望了,乃至于岛内一片悲观失望的声音,认为又被美国抛弃了。

四, 如何理解美国对台政策

为何拜登政府会在一天之内“保护”台湾而同时“抛弃”台湾?

研究院在蓝皮书中指出,美国对台奉行“战略模糊”政策,它的基础是《与台湾关系法》。根据这部法律,美国倾向于台海维持现状。一旦台海发生危机,美国可以介入。根据法律条文,美国总统需要首先请示国会,然后决定以何种方式介入。这部法律没有任何条文可以被理解为美国对台湾有任何安全方面的“承诺”。因此,拜登表明要武装保卫台湾,相当于总统绕开国会直接事先决定了干涉台海的方式,有违反《与台湾关系法》的嫌疑。那么拜登政府为何不将事情做到底,直接让台湾加入印太经济框架?

一些学者称,这是“名实”之争的结果,台湾找不到合适的名义来加入印太经济框架。如果以参照WTO模式,以“台澎金马特别关税区”的名义,台湾当局会认为这属于“自我矮化”;如果直接以“台湾”的名义,等于承认台湾的“主权国家”地位。这是彻底突破“战略模糊”政策,否认“一个中国”原则。看来看似敏感程度不高的经贸问题有时会比安全问题更加棘手。

研究院认为,这表明拜登政府虽然在试探底线,但是暂时还不希望彻底突破“战略模糊”政策。美国政府的对台政策尚没有重大转变,美国政府的行为模式依然保留在《与台湾关系法》的框架内。拜登的言辞虽然激进,但毕竟没有修改这部法律。这位总统在同一天自相矛盾的行为说明美国政府尚未对发展方向有最终定论:是彻底突破“战略模糊”,乃至于修改甚至废除《与台湾关系法》,还是维持现状,保持“一个中国政策”?这表明美国政治高层内部虽然有支持台湾的声音,并且还能达成局部的、跨党派的共识,依然存在希望维持局面稳定的势力,双方暂时势均力敌。

综上,研究院认为只要《与台湾关系法》还发挥效力,美国对台湾的安全依然没有任何法定承诺或者义务。在美国的政治体制中,政客的表态不具备法律效力,只有生效的法案才能为美国的行动提供合法性。故拜登作为美国总统可以表态“武装保卫台湾”,但这是不可靠的,甚至是“非法”的,不能被视作“承诺”。台湾某些势力需要明白,如果台海发生变故,美国依然可以“依法”袖手旁观,届时留给他们的,将是最后一次“失望”。