2022财年军费法案中的台湾问题
栏目:热点专题 发布时间:2022-01-24点击数:

2021年12月27日,美国总统拜登签署了2022财年国防授权法案(公法117-81)。这是规定军费的法案,属于美国国内法,却涉及了台湾问题,提出要强化与台湾的“伙伴关系”。鉴于美军的强大实力和它在两岸问题中的重要地位,有必要对美国军费法案中的涉台部分内容展开分析。

一, 美台两军的“互操作性”

2022财年军费法案中的1246条到1249条共4条直接与台湾有关。

1246条是美国国会对台湾“防务关系”(defense relations)的表态。美国国会重申《与台湾关系法》(公法96-8)与里根政府的所谓“六个保障”是对台政策的基础。美国支持和平解决台湾问题,反对用“和平以外的方式”,包括“抵制和禁运”手段来决定台湾的未来,美国对此表示“严正关切”。美国反对中国“愈发具有强迫性和侵略性的行为”,这与美国的期望背道而驰。

作为应对,美国需要保持干涉台海局势的能力,并让台湾具备一定的“自卫”能力。美国会继续支持台湾发展“有能力的、准备充分的、现代化的”武装力量。美国需要继续向台湾售卖武器并提供服务。美军需要同台军共同训练,计划邀请台湾参加2022年环太平洋演习,以增加对台防务的“互操作性”(interoperability),包括海上和空中的场域感知能力及合成防空反导能力。落实《台湾旅行法》(公法115-135),鼓励美台防务官员交流,强化双方在防务计划上的合作,改善美军和台军的互操作性,增强台湾的后备力量。确认台湾在非对称战力发展中的进步。扩展美台双方在人道主义援助和灾害救助方面的合作。

这一条不违反美国的《与台湾关系法》,但是属于对大陆的严重挑衅。其中危害最大的即所谓增加美台军事交流,增加台湾防务能力的“互操作性”。所谓“互操作性”不是新概念,以美国为首的北约自建立起来就强调它,给它的定义是“盟国之间一致、高效而有效行动以达到战术目标、作战目标和战略目的的能力”。北约不同国家的军事单位需要共同行动,不同系统需要相互配合,“遵守共同的准则和流程,分享基础设施和基地,要能够相互交流。互操作性有技术、流程和人员3个维度,要求各国军队能够交换数据、相互服务、相互使用装备,甚至使用相同的装备,在训练、演训、测试、行动中能够做到标准化。

北约的互操作性已经达到很高程度。在2021年夏季,英国海军“伊丽莎白女王号”航母(R08)和打击群赴印太巡航时曾部署2个战斗机中队,分别是英国皇家空军617战斗机中队和美国海军陆战队211攻击战斗机中队,它们都装备了F-35B战斗机。也就是说,美国的战斗机中队部署在英国航母上,与使用相同装备的英国航空兵一同训练。

美国运行着遍布全球的力量投送体系,“互操作性”是美国连接盟友的纽带,不只是北约盟国有此待遇。2021年10月份,美国海军陆战队的F-35B战斗机在日本直升机护卫舰“出云号”(DDH-183)上进行起降训练,这也是“互操作性”的典型示范。

而现在根据2022财年军费法案的内容,美国要把“互操作性”的触手伸向台湾,将台湾的军队纳入美国的军事体系。事实上,这个过程已经开始。2021年11月,台湾服役了首批20架美国生产的F-16V战斗机。这个型号是台湾F-16的升级版本,与旧型号的一大不同是安装了美军和北约同款link-16数据链系统。也就是说,台湾的战斗机正在被整合进美国的作战体系。虽然台湾操作F-16已经超过20年,但这也是首次。旧型号的作战系统与美国的不通用。从此之后,台湾的防务力量可以与美国和盟友的海军、空军、反导系统共享数据链。故2022财年军费法案进一步提到强化台湾的海上和空中的场域感知能力和合成防空反导能力。目前台湾的指挥、侦查体系不健全,防空、反导能力弱小,它本身无法完成这些目标。只有在被整合进美国体系的基础上,这才有可能实现。

美国寻求加强与台湾的“互操作性”,这本身就在严重地踩踏大陆的“红线”。中国海峡研究院(香港)在即将发布的两岸关系蓝皮书中曾分析《与台湾关系法》,并提出按照这部法律的文本,美国没有协防台湾的“条约义务”,对台湾的防务也没有任何“承诺”。台湾不是北约盟国,故美国的动机是十分可疑的。与其说让台湾更“安全”,不如说美国让台湾在事实上成为马前卒,让台湾的防务力量成为美中对峙的一个砝码,而且还是美军可以直接操作的卒子。此举只会进一步催化台海局势向恶性局面发展。

二, 强化非对称战力

1247条是美国国会就对台政策发布的声明,称美国政府应当具备防止中国武力“在美国可以有效做出反应之前入侵和控制台湾”,造成“既成事实”的能力。

1248条规定美国国防部和有关部门每年需要发布报告,内容包括台海的情报工作,大陆对台湾的所谓“威胁”,和“非常规作战活动”,包括“影响力行动”。报告需要探求美台情报部门如何加强合作,美国情报部门可以通过技术和物资援助帮助台湾对抗“影响力行动”。

报告的重点是关于台湾的“非对称防御能力”,需要探究美台两军在非对称方面的“互操作性”,可见美国很重视。报告需要给出建议,如何通过合作、现代化和整合增强台湾武装力量的“短板和弱点”。美国国防部如何通过转让知识产权、合作发展、协作生产来提升台湾的非对称作战能力。美国或许需要帮助台湾实现某些装备的自主生产。总而言之美国国防部需要制定计划,帮助台湾提升非对称作战能力。

无独有偶,台湾当局在2021年10月发布的两年度防务报告书中也强调所谓非对称作战能力(台湾称“不对称作战”)的建设。报告强调台湾的武装力量需要“积极以不对称思维,发展有效防御力量”,达到“防卫固守、重层吓阻”的战略目的。非对称作战着重攻击对手的薄弱之处,或者利用对手整备没有完成的时机发动进攻。台湾当局称在战时要充分利用海峡和岛屿的地理优势,攻击对手的关键节点,“以阻碍其战争计划、破坏其作战节奏、瘫痪其作战能力”。

不得不指出的是,非对称战力是一种“弱者”的作战方式。台湾的报告和美国的法案虽然没有明言,但是都已经预设台湾不足以正面对抗大陆。如台湾当局的报告中提到海上力量需要发展“小型、高速、机动且具备适航韧性之载台为主”,现役的“沱江级”巡逻舰就是这种思路的产物,它的满载排水量仅600吨,却搭载超过30枚防空和反舰导弹,火力超过3000吨的美国“独立级”滨海战斗机,接近大陆4000吨的054A型护卫舰。截至2022年1月这型舰艇服役了2艘,即“沱江号”(PGG-618)和“塔江号”(PGG-619)。台湾当局希望这种“小船扛大炮”思维的产物能够“打击大型水面舰”,即与大陆的驱护舰队对抗。

美国的立法者是否参考了台湾的防务报告无从考证,但是双方可谓“心有灵犀”:台湾当局10月份的报告指出要构建非对称战力,美国12月的法案就提出要提供帮助。双方“不约而同”地提出强化非对称战力,说明美国和台湾都意识到了不得不“以小博大”的不利处境。只是双方都还抱有一些侥幸心理,希望能够发扬“小船扛大炮”的精神,继续与大陆对抗。甚至美国还想利用“互操作性”将台湾的非对称战力整合进自身的作战体系中,连小船也将成为美国的筹码。

台湾何尝不希望发展出一支以先进“大型水面舰”为核心海上力量,美国为何不在这方面给予帮助,为何不退役一些老旧的伯克级驱逐舰和提康德罗加级巡洋舰卖给台湾?相对于打造所谓“非对称战力”,这样做更能提高台湾的防务能力,显得更有诚意。法案的文本没有提到这类方案,看上去美国没有计划从根本上提升台湾作战能力,没有打算把台湾提升到如同日本、韩国和北约国家等核心盟友的地位。

三, 帮助台湾训练预备役

1249条规定美国国防部需要发布报告,探讨美国国民警卫队加强与台湾的合作的可能性。双方可以合作的领域有灾害防救、网络和通讯安全、医疗合作、普通话培训和文化交流、国民警卫队派出顾问帮助台湾训练预备役部队,合作的方式包括人员互访、共同演训等。

美国国民警卫队在美国的军事建制内部有特殊地位。它的法律地位是预备役部队,却持有大量先进技术装备。伊拉克战争以来,国民警卫队屡屡被部署到前线,发挥一线作战部队的作用。如北卡罗来纳州国民警卫队的第三十装甲旅级战斗队(30th ABCT)有3800名士兵,装备M1A1“艾布拉姆斯”主战坦克和M2“布莱德利”装甲车。这支部队在2004年被部署到伊拉克,后来多次部署,参与了多次军事行动。

根据法案,国民警卫队人员或许会驻扎台湾。现役美军人员进入台湾是严重的挑衅行为,也许美国认为派出预备役人员挑衅意味不那么浓厚。但是上文已经指出,这支部队的装备、能力和作用都等同于美军现役部队,故这样做依旧是对大陆红线的严重踩踏。帮助台湾训练预备役人员危害极大,因为这会增加台湾当局的兵员数量,让现役军人之外的更多的台湾民众成为筹码。

四, 从奥巴马到拜登

除此之外,还有几个条文也有内容涉及台湾。1243条规定五角大楼的年度中国军力报告要提到台湾。1252条规定美国需要强化同台湾的“伙伴关系”,同时与中美建交的3个联合公报保持一致,强化台湾的非对称防御能力,促进海峡两岸关系和平发展。不过不知道美国的议员们是否注意到了,这部法案中除了这句话之外的涉台内容跟中美3个联合公报是冲突的,不知道美国政府要如何调和这个矛盾。1338条规定美国国务院需要发布有关中国与拉美国家发展外交关系的报告,包括这些国家中有哪些是台湾的“邦交国”,而它们又如何与台湾断交,与大陆建交。

近年来,美国的军事建制对台湾的关注有一个逐步增加的过程。2009年10月28日,2010财年国防授权法案(公法:111-166)生效,这是奥巴马总统任期通过的第一个军费法案。这部法案的文本没有提到“台湾”。在奥巴马时代,中美之间的友好关系处于上升时期,美国的军事建制尚未搅动台海局势。奥巴马的任期也没有美国军舰穿越台湾海峡这种事情。

2017年12月12日,2018财年军费国防授权通过(公法:115-91),这是特朗普总统任期的第一个军费法案。这部法案中有不少篇幅提到台湾。1259条(SEC.1259)规定美国需要强化同台湾的“防务伙伴关系”,内容包括强化合作、售卖军备、提供服务、邀请台湾参加“红旗军演”、鼓励美台军事官员交流、开展海军联合训练和停靠港交流。但法案文本没有提到“互操作性”、“非对称战力”或“预备役”。当时这部法案的涉台内容还比较粗糙,规定性还不够细致,不过这已经表明美国的军事建制开始再度关注台湾,这给特朗普处理美中关系开了一个“坏头”。

2021年1月1日,2021年度国防授权法案生效(公法:116-283)。这部法案对台湾的规定就多了起来,除了售卖军火等常规内容外,提到了“互操作性”、“非对称战力”和“预备役”,不过没有详细阐述。可见在特朗普任期,美国的军事建制对台湾的关注是越来越多的。

拜登时期的第一部军费法案与之相比内容大体相同,说明拜登政府在涉台政策上大体上延续了特朗普时期的路线,也就是利用台湾同大陆对抗的路线。而且2022财年军费法案的文本涉台部分规定更多、更细致,从“互操作性”到发动国民警卫队训练预备役,都有了详细的阐述,可谓“科学合理”,具备很高的实用价值。这说明拜登时期美国的军事建制吸取了一些“经验”和“教训”,乃至于产生出了一套相对“成熟”的机制。

虽然美国的执政党和总统变了,但是对台政策却表现出延续性,这说明美国的军事建制乃至国家精英在美中关系和涉台问题上取得了一些“共识”,那就是在同大陆对抗的道路上加码。这种局面是中国不愿意看到的,会继续给台湾当局一些幻想。

但是台湾当局应当清醒地认识到,美国没有把台湾当作核心盟友,而只是绑在战车上的马前卒。研究院再次强调,美国对台湾也没有任何实质性的承诺。拜登政府的军费法案只会导致中美关系继续恶化,台海局势继续升温,最终受害的是台湾自己。


  1.  https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1605/text

  2.  North Atlantic Treaty Organization. Interoperability: Connecting NATO Forces[OL].(2020-03-24)[2022-01-12]. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_84112.htm.

  3.  The Drive. Taiwan’s Upgraded F-16V Fighter Jets Poised To Start Standing Alert Along The Taiwan Strait[R/OL].(2021-03-18)[2022-01-12]. https://www.thedrive.com/the-war-zone/39843/taiwans-upgraded-f-16v-fighter-jets-poised-to-start-standing-alert-along-the-taiwan-strait.

  4.  在中国海峡研究院(香港)2021年5月发布的《海峡两岸关系风险指数》报告中有详细分析。

  5.  国防部.中华民国110年国防报告书[R].国防部军备局生产制造中心第401厂被捕印制所:台北,2021.

  6.  strengthening the United States partnership with Taiwan,  consistent with the Three Communiques.

  7.  

  8.  Congress. H.R.2810 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018[R].(2017-12-12)[2022-01-14]. https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810/text?r=278.

  9.  Congress. H.R.6395 - William M. (Mac) Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021[R].(2021-01-01)[2022-01-14]. https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6395/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%222021+National+Defense+Authorization+Act%22%5D%7D&r=2&s=1.