【文/ 林梓】

阿富汗的国家构建（二）：美国援助的重建工作

在《阿富汗的国家构建（一）》中，笔者提到当代阿富汗的社会结构还是前现代的。2001年美国扶植的共和国上台，它从此接手前任们留下的推动阿富汗国家构建，即国族构建和政权建设的双重任务。

美国以援助阿富汗重建工作的方式参与了现代阿富汗国家构建。鉴于阿富汗政府财政能力低下，大部分开支依靠外国援助覆盖，美国实际上成为这项工作的主要资助方和推动方。

一，             巨额的资金投入

根据美国阿富汗重建总督察长办公室2021年7月30日发布的最新报告，从2002财年到2021年，美国投入阿富汗的用于军事行动和重建工作的费用总计8869亿美元，其中国防部8373亿美元，美国国务院和国际开发署（USAID）496亿美元。布朗大学计算，美国因为阿富汗总共消耗的财政费用高达2.26万亿美元[1]。这就是互联网上美国花费了2万亿美元这个说法的来源。

美国在阿富汗支出主要是军费，用于重建的费用是1449.8亿美元，这笔资金中的83%，即1203.2亿美元通过8大援助基金支出，列表如下：

（表1：美国在阿富汗重建资金使用情况。来源：美国阿富汗重建总督察长办公室2021年7月30日报告。）

二，             基础设施建设

阿富汗安全部队基金和它发挥的作用，笔者已经提到过。除开这笔资金，用于支持阿富汗政权建设和经济发展的开支共363亿美元，分领域如下表：

（表2：美国对阿富汗重建的援助。来源：美国阿富汗重建总督察长办公室2021年7月30日报告。）

从表2得知，美国对阿富汗重建援助的大头是基础设施建设，其中一个建设重点是高速公路网络。2001年阿富汗的公路只有80公里。一方面，改善阿富汗的公共基础设施能够促进当地的经济发展。另一方面，更重要的是，修筑道路是现代国家构建的重要组成部分。喀布尔想要把现代化的治理力量深入基层，必须依靠道路网络。

2003和2004财年，美国投入2.81亿美元用于修路，包括喀布尔到坎大哈高速公路项目。项目最终在2004年11月完工。美国、日本、沙特联合投资了坎大哈到赫拉特高速公路项目，2005年末完工[2]。2007年启动战略省级公路计划（Strategic Provincial Roads Project），2009年投资4亿美元要在南部省份修筑2000公里的道路。2012年，已经花费了2.7亿美元，但是道路只修建了160公里，项目严重超支而且落后于进度。

美国政府审计处（GAO）发现国际开发署将工程外包给当地军阀和部落首领。这些地方势力将拿到的工程款中饱私囊，或者扩充自己的实力，对于修路缺乏兴趣。其次，筑路工作不断遭受塔利班的干扰，工程队遭到袭击，修好的道路被炸掉。军阀们拿到钱后，却没有为工程队提供安保，阻止塔利班的破坏。截至2008年3月，有162名美国国际开发署的承包商被杀害。

另外一个建设重点是电力设施。美国国际开发署的电力传输扩展和联通项目（Power Transmission Expansion and Connectivity）预计2023年12月31日结束，预算31.7亿美元，已经开支27.2亿美元。截至2020年年末，阿富汗的发电能力是总装机容量699兆瓦，但是阿富汗水利和能源部估计总需求是2000兆瓦，也就是说现有的产能仅能覆盖30%。现在的发电能力里水电有280.5兆瓦、火电353.5兆瓦、可再生能源发电65兆瓦。

2004年，美国国际开发署投资5亿美元用于赫尔曼德省卡贾基水力发电站的修缮工程。这是美国在阿富汗单次投入最大的基础设施工程之一。在建设过程中，有中国厂商中标，为大坝提供发电机组。工程并不顺利，2007年2月开始，数百名塔利班武装分子从巴基斯坦出发围攻大坝工地，与守卫部队激烈交火。多达900吨水泥和价值5百万美元的发电机组无法运送到工地[3]。工期因此严重延误，直到2016年10月才完工。

美国资助的正在建设的项目有加兹尼省到坎大哈省输电线路，截至2021年5月完成87.9%。赫拉特省25兆瓦风力发电站，2020年8月28日开工建设，原本预计2022年11月完工。

与卡贾基项目一样，这些项目也受到阿富汗安全局势恶化的严重影响。塔利班武装分子尽一切手段阻止工程推进，包括炸毁电塔。原本美国承诺继续支持项目直到最后完工，但是现在阿富汗几乎全境沦陷[4]，美国不可能继续投入。这些项目是继续推动，还是全部摧毁全凭塔利班处置。

三，             政权建设和基层治理

（表3：美方资助的政治性援助项目。来源：美国阿富汗重建总督察长办公室2021年7月30日报告。）

这项目旨在推动政权建设，它们是2010年之后的新项目，或者既有项目的最新一轮。它们覆盖的范围很广泛：有司法领域的，也有强化基层治理的。

强化地方政府计划（Initiative to Strengthen Local Administrations）预算开支5250万美元，协助阿富汗的省政府提高治理能力，通过指导财政和发展规划、鼓励民众参与政治、改善公共服务的投送。美国的报告宣称，经过多年的努力，在项目持续的地方，当地省政府的治理有了明显改善。不过报告称计划也暴露了不少问题，最严重的是地方政府的参与意愿不高，除非美方提供现金补助。民众也缺乏参与的意愿，除非组织方管饭。

阿富汗希望和韧性的坚强中心（Strong Hubs for Afghan Hope and Resilience）预算开支接近7400万美元，针对市级政府，改善治理能力，让它们在财政上能自我维持。美方与地方政府合作，让市政府的公共服务能够覆盖到更多的民众。

阿富汗民众公约计划（Citizens’ Charter Afghanistan Project）已经花费了超过9700万美元，旨在促进阿富汗农村和城市地区协同发展。美方的工作队深入社区，建立社区发展中心（Community Development Councils）来推动项目，协助地方政府提供医疗、教育等公共服务，投资基础设施建设，如道路、电网或者农村的灌溉系统。截至2021年3月，项目工作队进入阿富汗13028个农村和城市社区，覆盖人口1360万。

世界银行称这个项目在维护地方稳定方面发挥了积极作用，工作队深入贾拉拉巴德市的75个社区，楠格哈尔省、拉格曼省和库纳尔省的304个社区，为不同部族间搭建沟通的渠道，促进对话、阻止冲突。

司法领域支持计划（Justice Sector Support Program）是美国资助的最大规模的法治援助计划。它从2005年就开始，2017年8月最新一轮项目开始，每年花费大概2400万美元。通过计划的项目，美国对阿富汗的司法机关给予技术援助，让它们变得更加专业、透明、负责任；确保阿富汗机构订立的法规符合宪法，而且语句清楚；确保阿富汗的司法机关和执法部门能相互配合；帮助阿富汗建立了电子化的案件管理系统（Case Management System）并提供操作指导。总之，计划旨在帮助阿富汗打造一套现代化的立法、司法和执法体系。

四，             教育和卫生工作

笔者提到过，发展教育特别是基础教育对于推动国家构建的工作具有重要意义。美国很重视阿富汗的教育工作，希望协助阿富汗教育部建立长期能够自持的教育系统。美国希望这样的教育系统能够提振阿富汗人对政府的信心，有利于社会稳定，以及让民众对国家产生认同。目前阿富汗有40万名教师，约970万学生。

从2002年到2021年7月8日，美国国际开发署为支持阿富汗的教育工作投入13亿美元，主要项目如下表。

（表4：美方资助的教育项目。来源：美国阿富汗重建总督察长办公室2021年7月30日报告。）

这些项目覆盖广泛，既有加强教育部行政能力的、也有发展高等教育、还有发展初等教育的。教科书印刷和发放计划是一个针对初等教育的项目，美方与阿富汗教育部合作，原本打算分三期投入7500万美元印刷和发放1.35亿本教材，解决阿富汗的学校缺乏教材的问题。表4中的是项目的第二期。不过项目在执行中遇到一些困难，一个在喀布尔的印刷厂被查出伪造证书的弊案。因此阿富汗政府预计在2021年12月31日前完成计划的第一期，印发4920万本教材。

截至2021年7月8日，美国为援助阿富汗的卫生工作投入14亿美元。目前正在进行的项目有3.05亿美元，如下表。

（表5：美方资助的医疗项目。来源：美国阿富汗重建总督察长办公室2021年7月30日报告。）

20年来，美国在阿富汗修筑不少医院，分散驻扎了各地的美军修建了不少诊所，美国为阿富汗培训不少医疗工作人员。这些工作有显著的成果。从2004年到2010年，阿富汗人的人均预期寿命从42岁提升到62岁。从2002年到2006年，5岁以下儿童死亡率从19%下降到9%。

不过总体而言，阿富汗医疗资源依然难以满足需求。医疗卫生事业的推进受到安全形势恶化的阻碍，联合国证实塔利班不断袭击医护人员，炸毁医疗设施。2020年爆发的新冠疫情对阿富汗的本就不富裕的医疗体系形成重大冲击。在这个方面，教育和医疗的问题交织在一起。2021年3月29日，阿富汗公共卫生部宣布16个省份的学校关闭。阿富汗不存在疫苗产业，全靠其他国家捐赠。2021年2月23日，印度援助的第一批50万剂阿斯特利康疫苗运抵喀布尔。阿富汗疫苗覆盖工作推进缓慢，截至7月3日，90万人接种疫苗，其中18万人完成2剂的接种。新冠病毒在阿富汗几乎不受阻挡，检验阳性率高达42%。

五，             经济发展和财政工作

阿富汗几乎不存在现代产业，缺乏有竞争力的产品，2019年贸易逆差63.6亿美元，相当于当年GDP的30.1%。美国国际开发署共投入3.07亿美元支持阿富汗的经济增长项目，主要是资助跟外贸有关的产业。

农业是阿富汗经济的主要部分，为40%的劳动力提供就业，间接供养80%的人口。从2002年至今，美国国际开发署为援助阿富汗农业建设提供了24亿美元。这笔钱被用于修建水利工程、为农民提供化肥等。

阿富汗的农业发展面临诸多挑战。首先是严酷的气候，2018年的干旱导致农业减产达45%，这是毁灭性的打击。其次是战乱，长期以来，政府军和塔利班的争夺主要发生在农村地区，导致生产不断遭到破坏。

第三，农民种植合法作物收入得不到保障，再由于阿富汗政局长期不稳定，许多农民改种鸦片。2020年阿富汗鸦片种植面积高达22.4万公顷，同比增长37%。坎大哈、赫尔曼德省等5个南方省份集中了全国68%的鸦片田，这些地区自2018年以来就几乎被塔利班控制[5]。鸦片贸易带来的利润是塔利班的重要经费来源。

总而言之，美国对阿富汗的援助是全面的，从经济领域到社会领域，从医疗保健到初等教育。即帮助阿富汗修建公路、电力网络，也帮助阿富汗构建现代化的政治机构。而且美国的援助工作不可谓不深入，上文提到的阿富汗民众公约计划就是一个深入基层的方案，接触到千万阿富汗人口，改造阿富汗社会。

从国家构建的角度来讲，美国通过深入基层的项目推动了国族构建，通过政治和法治援助项目推动了政权建设，通过基础设施建设推动了两个方面的任务。

这20年的援助效果如何呢？即使除开共和国政府在半个月内轰然倒塌这个悲剧事件，援助的效果都是有限的，一个重要的指标是阿富汗政府在财政上依然不能自给自足。它2021财年（2020年12月到2021年12月）预算支出仅60亿美元，其中40亿用于维持政府运营，20亿用于支持经济建设。这笔开支仅有46%可以有国内的收入覆盖，也就是说，阿富汗政府的收入主要依靠外国的援助，其中最大宗的是美国的援助。

这让评价美国的援助工作变得困难。美国推动了阿富汗的现代化工作，但是没有完成它，美国做得还不够。

美国援助的1449.8亿美元规模不小，但是考虑到这是20年的总投入，平均每年72亿美元。如果出去阿富汗安全部队基金的829亿美元，剩下的是620.8亿美元，平均每年31亿美元。要支持阿富汗这样一个经济发展水平低下而且人口数千万的国家的重建工作，要推动一个前现代社会的国家构建工作，这笔资金显然是杯水车薪。

然而这已经是美国能够投入的天花板。美国作为一个外国，在援助阿富汗时面对一个根本的困境：它无法向建设本国那样批准更大规模的资金投入。这说明落后国家的现代化根本上需要依靠内生力量。将来无论谁在阿富汗执政都需要面对这个问题。

[1] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. July 30, 2021 Quarterly Report to Congress[OL].(2021-07-30)[2021-08-26]. https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2021-07-30qr.pdf.

[2] Katzman K. Afghanistan: Post-War Governance,Security, and U.S. Policy[R]. CRS Report for Congress,2006.

[3] Keane C. US Nation-Building in Afghanistan[M]. Routledge:2016.

[4] 潘杰希尔省还有政府军在抵抗。

[5] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. April 30, 2018 Quarterly Report to Congress [OL].(2018-04-30)[2021-08-26]. https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2018-04-30qr.pdf.