【文/ 林梓】
一， 美国地方政府的分类和法律依据
美国学者安娜2008年的《美国地方政府》，讲明了美国州以下地方政府（local government）的类别、层级和权责。
州以下的地方政府有2个大类：通用政府（general-purpose government）和专门政府（single-purpose government）。通用政府有3个类别：县（counties）、市（municipalities）、镇（town）；专门政府为特殊目的设立，一种常见的形式是学区（school district）。这些不同类别的政府不一定是上下级关系，在不同的州，他们的关系不同。
根据美国商务部普查局的数据，截至2002年6月30日，美国有地方政府有87,535个，其中38,967个通用政府，其余的是专门政府。
美国宪法没有明确规定地方政府的组织办法，美国州以下地方政府的法律来源是各州。1868年，联邦最高法院大法官约翰·狄龙（Judge Dillon）在解释地方政府权责时表示，地方政府应当在州法允许的范围内行使职权。这叫“狄龙准则”（Dillon’s Rule）。不过在美国，对于地方政府和州关系的争论没有结束。1923年，特兰顿市诉新泽西州案（City of Trenton v. State of New Jersey），联邦最高法院坚持狄龙准则，认为地方政府是州权的“创造物”，要服从州的“主权意志”。这个判例为这类争论画上句号。
二， 县政府的组织
县是地方通用政府中最广泛的类型，存在于48个州（除了罗德岛州和康涅狄格州），截至2002年6月，有3034个。在不同的州，县的名称可能不同，人口、面积相差很大。加州的圣伯纳迪诺县面积20,064平方英里（接近52000平方公里），比马萨诸塞州还大；弗吉尼亚州阿宁顿县面积仅26平方英里。
县政府的法律依据是州宪法。1845年，联邦最高法院首席大法官罗杰·坦尼（Roger Brooke Taney）在审理马里兰州诉巴尔迪摩和俄亥俄州铁路公司一案（Maryland v. Baltimore & Ohio Railroad Company）中，谈到县的法律地位时认为“县只不过是州裂土设立，为了更方便地行使治理权力”。县是州法的产物，是州政府的延伸，不是民众的自治机构（self-constituted government）。
县政府主要有3种组织方式：县代表会议-委员会体制（council-commission）、县代表会议-管理官员体制（council-administrator）和县代表会议-行政官员体制（council-executive）。县代表会议-委员会体制是最普遍的体制。一县的代表会议（council）由选举产生，掌握该县立法和行政权力，负责制定法规、通过预算、任命官员，通过组成委员会（commission）来实施治理。然后是县代表会议-管理官员体制，县代表会议会任命听命于会议的管理官员（administrator）来治理该县。管理官员的角色相当于企业的总经理，行使职权但不掌握权力。这种办法开始于1920年代。最后是县代表会议-行政官员体制，县民会选举一名行政官员（executive），他领导一县的治理，有对县事务的否决权，提出预算案的权力，和任免官员的权力。在这种体制下，县代表会议行使立法权，不行使行政权。这种体制与美国联邦层面的三权分立体制类似，而县行政官员更加类似于中国语境下的“县长”。
即使是县代表会议-委员会体制，县代表会议掌握广泛的权力，但是没有掌握全部权力。除了代表会议，县还有其他民选官员，通常是档案员、县治安官（也叫警长）、县检察长、财政官（或审计员）、税务测算员和法医。
档案员（county clerk）也许名称比较微渺，但是职责重要，负责管理一县的所有官方档案，包括县民的出生和死亡记录，贷款、交易、收养、婚姻的证书，商业证书等。县档案员还需要记录政府工作，协助制定预算案。在选举时期，由档案员来登记选民、分发选票、主持计票，最终确认结果（certify）。
县治安官就是警长，负责警务工作；检察长负责检控，代表一县提起民事和刑事诉讼；财政官掌管公共资金；税务测算员负责测算县民的财产价值，估计税收额度；法医负责调查每一个死去县民的死亡原因。某些县的民选官员还有营造官员（county engineer），负责公共基础设施的建造和维护。
如此的规划体现了分权的思路。县的代表会议掌握立法权和部分行政权，负责处理广泛的事物，但是不掌握一县的档案，不负责主持选举，不负责检控，不掌握县财政，也不能直接指挥暴力机构（警察）。县代表会议需要和其他民选官员共同治理一县，这是民主主义在县一级的体现。
县政府的职权是向民众提供基本的政府功能，向县民提供针对人身的服务，行使相关职权，如发放社会福利等。县政府的开支占地方政府开支的60%。公共基础设施的营造主要不是县政府的工作，主要是市、镇的工作。
三， 市政府的形式和组织
依照人口集中程度，市政府有三种形式：市（cities）、镇（towns）和村（villages）。这里的“市”，要排除阿拉斯加州，“镇”要排除新英格兰地区6州，和明尼苏达州、纽约州、威斯康星州。
与县政府不同，市政府不是州的延伸，它有自己的宪章（charter）。市政府的宪章有4种类型：本地治理（home rule）、通用宪章（general charter）、选择宪章（optional charter）和特殊宪章（special charter）。在美国，本地治理是最普遍的形式。当地居民自行发起宪章草案，由当地居民投票通过，经过州议会通过之后成为本市的宪章。市宪章不能与州法冲突，如有冲突，以州法为上位法。
其他几类宪章，安娜没有具体交代，特别是没有交代清楚通用宪章和本地治理不同之处。这是本文的一大遗憾。几类宪章的共通之处在于，它是连接民意和州法的桥梁。无论那一类宪章，虽然制定、通过的方式有所不同，但是都需要居民同意，而且不能违反州法。
美国的市政府有3类：市长-代表会议（mayor-council）、代表会议-经理（council-manager）和委员会（commission）。
市长-代表会议体制是最普遍的体制，市长掌握行政权，代表会议掌握立法权。市长和代表议会都由选举产生。如果实行代表会议-经理体制，市民会选举产生代表会议，再由代表议会任命城市的经理，推动代表会议的政策，处理行政事务。
如果实行委员会体制，市民会选举产生一个通常是5人的委员会管理本市事物，同时掌握行政和立法职权。每一个委员同时也是部门领导，其中一人担任市长，但是这位市长只是委员会会议的主持，和市长-代表会议体制下的市长有本质不同。在美国，只有少数城市采取这种体制。
四， 镇政府
这里的镇政府与上文作为市政府的一种形式的镇政府不同。它们在地理上分布于新英格兰地区6州等地。
首先，它们体现了历史的传承，它们的镇政府是美国最古老的地方治理机构，可以追溯到殖民地时期。这些镇采取直接民主的治理方式，由居民参加的镇会议（town meeting）决定本地事物和法律，包括预算、税收、学校开支等。
五， 专门政府和学区
专门政府，也叫专区（special district），是依据州法，为了专门目的设立的治理机构，它们仅仅具备部分政府职能。专区不会隶属于其他地方政府。这种做法在美国极其普遍，2002年全美有35,052个专门政府。其中90%服务于单一目的，如森林防火、洪水防治、污水处理等。专门政府由选举产生的委员会领导。
有3种设立专门政府的方式。第一，州或者几个州可以通过立法为某一目的设立治理机构，如特拉华河和湾区事务局（Delaware River and Bay Authority），由特拉华州和新泽西州共同设立，负责治理河道和湾区。第二，地方政府划出某一区域，让渡某一职权，设立专门政府。第三，居民通过州立法机构同意后自行成立。
学区是专门提供教育服务的专门政府，一个学区可能跨越好几个地方政府管辖范围。
六， 小结
美国地方政府是依据州法设立的地方治理机构，通用政府和专门政府两个大类，通用政府又有有县、市、镇等不同的组织形式。在不同的州，同样的称呼也许有不同的意思。如纽约州的镇与加州的镇有所不同。
根据狄龙准则，地方政府是州的“造物”。但是在州法规定的范围内，地方政府享有较大的自由度和自治权。县政府是州府的延伸，而市政府和镇政府有更多自治的成分，它们可以有自己的宪章（不能违背州法）。
MOTTY-KUZMA A. American Local Government. Polieja, 2008, 10(2):21-36.
U.S. SUPREME COURT. CITY OF TRENTON v. STATE OF NEW JERSEY[OL].(2021)[2021-07-09]. https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/262/182.
U.S. SUPREME COURT. Maryland v. Baltimore & Ohio Railroad Company, 44 U.S. 3 How. 534 534 (1845)[OL].(2021)[2021-07-09]. https://supreme.justia.com/cases/federal/us/44/534/.